作者：北京大學(xué)教授　姜明安

　　今年7月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(下稱(chēng)《決定》)。這是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)確定的一攬子司法改革措施之一——探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的一個(gè)重要步驟。

　　公益訴訟有兩種主要類(lèi)型:民事公益訴訟和行政公益訴訟。兩種公益訴訟均可由檢察機(jī)關(guān)提起。其中，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是推進(jìn)行政法治的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)法治政府建設(shè)具有特殊重要的意義。

　　行政法治和法治政府的第一要義是政府必須依法行政，權(quán)力行使不能恣意、任性，不能亂作為、不作為。其最重要的途徑有二:一是通過(guò)立法，特別是通過(guò)行政組織立法和行政程序立法，嚴(yán)格規(guī)范政府行使權(quán)力和履行職責(zé)的行為，防止其有瀆職等違法行為;二是通過(guò)監(jiān)督制約機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制監(jiān)督政府依法行政，在發(fā)現(xiàn)政府有瀆職等違法行為時(shí)，及時(shí)采取措施糾正，追究相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和工作人員的法律責(zé)任。

　　對(duì)于保障行政法治的第二個(gè)途徑“建立和完善監(jiān)督制約和追責(zé)機(jī)制”而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是其中重要的環(huán)節(jié)，具有不能為其他制度所取代的地位和作用。在我國(guó)，保障行政法治的監(jiān)督制約和追責(zé)機(jī)制主要有人大監(jiān)督制度、行政層級(jí)監(jiān)督制度、紀(jì)檢監(jiān)察制度、審計(jì)制度和輿論監(jiān)督制度。但是，這些制度各有一定缺陷，不能完全制約行政主體“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織”的瀆職等違法行為。

　　人大和人大常委會(huì)一年開(kāi)會(huì)次數(shù)有限，且會(huì)期短，立法和其他任務(wù)很重，不可能拿出太多的時(shí)間和精力對(duì)行政主體行使公權(quán)力的行為(作為和不作為)進(jìn)行日常監(jiān)督。行政層級(jí)監(jiān)督因?yàn)槭莾?nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象處于上下級(jí)關(guān)系，監(jiān)督力度有限。上級(jí)問(wèn)責(zé)下級(jí)有時(shí)下不了手，有時(shí)下級(jí)責(zé)任與上級(jí)還有牽連，上級(jí)更只會(huì)睜一只眼閉一只眼。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督相對(duì)于人大監(jiān)督雖然是經(jīng)常的、不間斷的，但其監(jiān)督主要是針對(duì)公職人員而不是針對(duì)行政主體。它不能作出對(duì)行政主體具有強(qiáng)制法律效力的決定，如責(zé)令行政機(jī)關(guān)做出或不做出某種行為，責(zé)令行政機(jī)關(guān)賠償公民、法人或其他組織因行政行為受到的損失，撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)違法，損害公共利益和行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定、命令等。審計(jì)監(jiān)督主要限于對(duì)行政機(jī)關(guān)財(cái)政資金收支的監(jiān)督，且這種監(jiān)督主要是事后的，很難及于事前和事中。至于輿論監(jiān)督，它只能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭露問(wèn)題，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象施加輿論壓力，為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)展開(kāi)監(jiān)督和采取有法律效力的監(jiān)督懲治措施提供某種線索和材料，輿論機(jī)構(gòu)自己不能對(duì)被監(jiān)督對(duì)象采取任何有法律效力的監(jiān)督懲治措施。

　　相對(duì)于監(jiān)督行政主體依法行政機(jī)制的上述環(huán)節(jié)，司法監(jiān)督具有若干特有的優(yōu)勢(shì)，如監(jiān)督的外部性、超脫性、經(jīng)常性、不間斷性和監(jiān)督?jīng)Q定的法律強(qiáng)制性等。另外，司法機(jī)關(guān)既可以作出監(jiān)督對(duì)象必須履行的有法律強(qiáng)制效力的判決、裁定，也可以向監(jiān)督對(duì)象提出改進(jìn)其制度、工作和處分其工作人員的不具有法律強(qiáng)制性的司法建議。但是，司法監(jiān)督的上述優(yōu)勢(shì)目前在我國(guó)尚未得到充分的發(fā)揮。目前，我國(guó)司法監(jiān)督的范圍非常有限，法院只能在公民、法人或其他組織因自身權(quán)益受到行政主體違法行政行為侵犯而向其提起行政訴訟時(shí)才能啟動(dòng)司法監(jiān)督機(jī)制，才能對(duì)被訴行政行為進(jìn)行司法審查和作出行政主體必須履行的有法律強(qiáng)制效力的判決、裁定。

　　在《決定》出臺(tái)前，我國(guó)現(xiàn)行司法監(jiān)督和救濟(jì)制度有兩個(gè)缺陷:一是啟動(dòng)主體只限于私主體(公民、法人或其他組織)，公主體(如檢察機(jī)關(guān))不能啟動(dòng)。二是啟動(dòng)條件只限于私益(公民、法人或其他組織自身權(quán)益被行政主體行政行為侵犯)，公共利益(國(guó)家利益、社會(huì)公共利益)被行政主體行政行為侵犯不能啟動(dòng)。司法監(jiān)督的這兩項(xiàng)缺陷導(dǎo)致我國(guó)一些地方和部門(mén)行政法治出現(xiàn)嚴(yán)重困難，甚至困境。如許多違法行政不作為、亂作為得不到有效糾正、制止，致使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和廣大人民群眾(非某一或某幾個(gè)人)的利益遭受重大損失，如環(huán)境污染、自然資源和生態(tài)破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失、食品安全、生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，等等。因此，要保障行政法治正常運(yùn)行，推進(jìn)法治政府建設(shè)，必須盡快改進(jìn)和完善司法監(jiān)督，修補(bǔ)我國(guó)司法監(jiān)督的上述兩大缺陷。建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度就越來(lái)越顯現(xiàn)出必要性和迫切性，成為我們當(dāng)下建設(shè)法治國(guó)家總工程中的一項(xiàng)時(shí)間性較為急迫的子工程。