作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長　常紀文

　　有人把地方環境保護部門比作貓，把違法企業比作老鼠。貓是地方政府養的，能不能捉耗子、捉幾只，由政府部門說了算，不是環保部門說了算。可見，地方保護主義是環境污染局面沒有得到根本扭轉的主要原因。

　　由于目前的環境執法體制具有部門性和地方性的特點，人員由地方任命，財政也來源于地方，因此執法隊伍在實踐中往往偏向于對地方政府負責，很難真正做到對法律和生態環境負責。上級部門缺乏有效的監察手段，難以克服地方保護主義現象。因此，必須在現有監管體制的基礎上，探索建立相對獨立的環境監督與執法制度。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》借鑒重慶市、陜西省、貴州省等地的經驗，提出實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這一建議引發了社會關注。

　　2013年黨的十八屆三中全會提出“獨立進行環境監管和行政執法”。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出，生態環境保護管理體制改革到2020年取得決定性成果，加強法律監督、行政監察；強化對違法排污、破壞生態環境等行為的執法監察和專項督察；資源環境監管機構獨立開展行政執法，禁止領導干部違法違規干預執法活動。“意見”提出了行政監察、執法監察和專項督察等生態文明體制改革的新方式。為了落實這些改革形式要求，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，“改革環境治理基礎制度”“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。建立全國統一的實時在線環境監控系統”“開展環保督察巡視，嚴格環保執法”。關于如何落實省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制，習近平總書記在作說明時指出：“省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構”。可以看出，省以下環保機構監測監察執法垂直管理是針對現實的環境問題，落實黨的十八屆三中全會有關生態文明體制改革精神的具體舉措，具有現實性、針對性、合理性和邏輯上的前后一致性。

　　目前，有關部門正在按照上述文件的要求，協同有關機構開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制的改革設計工作。筆者認為，設計工作應科學謹慎，著力解決好以下兩個問題：

　　一是治標與治本的問題。無論是省以下環保機構監測監察執法的屬地主義，還是省以下環保機構監測監察執法的垂直主義，都是體制內的監督形式。在經濟社會的轉型期，垂直的體制內監督可以或多或少地遏制地方保護主義，提高監管的效率，有必要實施。但是，環境保護需要建立健全環境治理體系，而環境監測監察執法只是環境治理體系的一個方面。如果忽視市場的調節及體制外的社會參與和監督，垂直管理的體制對于環境問題只能治標，很難治本。在環境治理體系的建設方面，2015年9月的《生態文明體制改革總體方案》在生態文明體制改革的目標部分指出，到2020年構建監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也提出“改革環境治理基礎制度”“健全環境信息公布制度”。按照黨的十八屆三中全會精神，環境治理體系和環境治理基礎制度，顯然不只包括環境監測監察執法，還包括市場機制和社會參與。“方案”還指出，構建更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不高等問題。基于此，國家在開展省級以下環保機構監測監察執法垂直管理體制改革設計時，必須同時健全市場調節和社會參與、監督的體制，引入并強化公眾問責機制，使新的環境監管體系可問責，增強環境監測監察垂直執法的獨立性。

　　二是垂直與屬地的問題。環境污染和生態破壞是經濟社會生活的副產品，因此解決環境問題，必須把經濟社會生活的管理作為抓手。而經濟社會生活的管理權限大多在于屬地的政府。因此，環境監管不能忽視甚至否認屬地政府的屬地責任。中央的有關文件也認可了這一點，如《生態文明體制改革總體方案》提出要構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。這一規定就是督促地方政府履行環境保護的屬地責任。在環境監管中，屬地管理和體現監管獨立性的環保機構監測監察執法并不是非此即彼的關系，而是相互補充的關系。習近平總書記解釋中的“市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構”，既解決了省級人民政府對本省環境質量負責的問題，也解決了市級行政區域環境保護的屬地負責和垂直監管相結合問題。但這也造成一個現實問題，即縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構，那么是否還需強調縣級人民政府的屬地負責作用，值得研究。如果需要強調，縣級環保部門成了市級環保局的派出機構，那么縣級人民政府利用什么機構來進行環境監管，也需要認真研究。另外，如果縣級人民政府不需要對本行政區域的環境質量負責，那么《環境保護法》第六條規定“地方各級人民政府對本行政區域的環境質量負責”，就需要修改為“省和市級人民政府對本行政區域的環境質量負責”。

　　目前，應按照國家治理和治理能力現代化的要求創新環境監管體制，提高環境監管體系的有效性。有必要按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》和《生態環境監測網絡建設方案》以及《生態文明體制改革總體方案》的規定，按照上級監察與下級監管、上級考核與屬地負責的模式，開展新一輪環境保護事權改革，大力下放一些行政許可和監管事權，賦予中介組織技術服務權，減輕企業負擔。同時上收監察權和考核權，按照黨政同責的原則對監管中的違法違規行為開展追責，最終既維護好地方的積極性，也發揮地方的監管責任。