作者：中國人民大學公共管理學院教授　楊宏山

　　整合治理形成于國家治理從“總體性支配”轉向“技術治理”的改革進程之中。新中國成立后，國家建立了全能型政府，執政黨和政府幾乎掌握了所有重要資源，通過意識形態、組織制度、單位制度、身份制度、戶籍制度等，對經濟社會進行全面管理，國家權力的影響無處不在，有研究者稱之為“總體性支配”。

　　20世紀80年代以來，隨著黨和政府工作轉向以經濟建設為中心，中央出臺了一系列新政策，致力于培育市場機制，推進政企分開，支持民營經濟、外資經濟、社區組織發展，擴展其作用領域，賦予經濟社會組織一定的自主權，逐漸扭轉了全能主義運作模式。地方政府通過構建跨界運作機制，發展間接、隱形和技術化控制手段，逐漸形成了公共治理的新形態——整合治理模式。

　　政府支配資源的比重下降

　　20世紀80年代，中央通過試行承包制，推行“利改稅”改革，允許稅后利潤由企業留存，擴大了國有企業的經營自主權。在改革中，地方政府也有了一定的投資自主權。為追求經濟增長和財政收入，地方政府采取“放水養魚”的辦法，投資興辦企業，創造稅收和預算外收入。

　　1992年，中共十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標。此后，政府逐步放開價格管制，經濟運行開始由雙軌制轉而向市場并軌。1994年分稅制改革不僅改變了中央與地方的財政關系，增加了中央收入占總財政收入的比重，也改變了地方政府與企業的關系。另外，增值稅由國稅系統負責征收，地方政府無權為保護地方企業而出臺優惠政策，這也影響了地方政府投資辦企業的積極性。分稅制改革后，在“抓大放小”政策的推動下，地方政府開始大規模實施企業改制，將鄉鎮企業和一部分國有企業轉變為股份制或私有企業。企業改制以后，地方政府與其“脫鉤”，政府提供公共服務，并通過征稅和收費的方式獲取財政收入。

　　隨著改革的推進，企業產權走向多元化，地方政府直接支配的資源在比重上明顯下降，政府管理也告別了“總體性控制”，走向有限支配、依法監管。對于非政府所有的經濟資源，政府不再擁有直接支配權，只能依法監管，不能任意干預和征用。

　　體制外力量快速發展

　　在計劃經濟年代，城市各類組織和個人都被納入國家控制之中，國家通過單位、身份等組織體系，將城市居民納入其中，形成獨特的“單位制度”和“單位人”。隨著市場化改革的推進，單位原來承擔的社會職能被不斷地剝離出來，移交給城市基層政權承擔責任。隨著流動人口增多，基層政權無法滿足這些人的社會福利和生活需求。

　　在此背景下，民政部提出在城市開展社區建設活動，要求將國家包辦社會福利逐步轉變為國家、集體和個人一起辦，通過多種渠道和形式提供社區服務。在民政部推動下，街道辦事處開始建設社區服務中心、活動站、便民利民網點，社區自身也各找門路，引入公司和外來務工者，提供多元化服務。在社區建設中，社會服務主體從過去的體制內單位，擴展到新經濟組織和各類社會組織。

　　城市治理的邏輯悖論

　　隨著市場化改革的推進，城市政府掌握的財政和資源總量在增加，但市場化改革使得體制外組織擁有的經濟社會資源不斷增多，政府支配的資源在總資源中的比重明顯減少。一方面，大量國有企業改制為股份制公司，或直接轉變為民營企業，政府之外的經濟社會資源越來越多；另一方面，各類企業依法自主經營，政府對企業的干預手段減少，社會力量也在壯大之中。這就是說，市場化改革降低了政府直接支配的經濟社會資源比重，弱化了政府對社會的直接控制能力，城市政府越來越走向“有限能力”。

　　在我國，盡管城市政府的資源支配能力和社會動員能力有所下降，但政府仍肩負著全面責任，需要應對一切經濟社會問題，承擔無限的治理責任。而且，在黨政融合體系中，政黨的權威性和公信力有賴于政府的“有效性”予以維持和鞏固。于是，發展績效成為政府治理的核心價值訴求，自上而下的政績考評成為衡量政府工作的硬指標。

　　面對“有限能力”和“無限責任”的悖論，城市政府不得不創新治理方式，在推進政企分開、政社分開的同時，大力發展公私合作和伙伴關系，提升跨界整合治理能力，以實現各項治理目標。