作者：李福奪（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全國重點實驗室副研究員）；尹昌斌（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全國重點實驗室研究員）

　　糧食安全是國之大者。近兩年的中央農村工作會議和中央一號文件持續關注糧食安全，并將保障糧食和重要農產品穩定安全供給作為建設農業強國的頭等大事。糧食主產區在全國糧食生產中占據重要地位。13個糧食主產區貢獻了全國75%以上的糧食產量，是端穩“中國飯碗”的中流砥柱。然而從現實看，主產區因承擔國家糧食安全重任，而犧牲了一些發展其他產業的機會，面臨“糧財倒掛”的困境。與主產區不同，主銷區以發展二三產業為主，經濟更為發達、財政更為富裕。為了縮小產銷區間的經濟發展差距，實現優勢互補、協調發展，促進合作共贏、共同富裕，必須著力破解制約糧食產能持續提升的制度性困境，盡快完善糧食主產區利益補償機制，主產區重農抓糧才能有動力、有熱情、有干勁。

　　充分認識建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的重要意義

　　為調動主產區穩糧增產的積極性，我國已建立起以中央財政轉移支付為核心的糧食主產區縱向利益補償機制。然而，由于中央財政補償能力有限，單一補償模式無法從根本上解決主產區面臨的“糧財倒掛”“高產窮縣”問題。2024年中央一號文件提出“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，深化多渠道產銷協作”；黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，明確“統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐”的目標任務。2025年中央一號文件進一步要求“啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償，做好資金籌集和分配”。建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制是從全局出發，著眼“全國一盤棋”，優化完善“縱橫結合”利益補償機制的關鍵舉措，是助力主產區糧食生產高質量發展并進一步縮小產銷區經濟社會發展差距，從而更好地維護國家糧食安全和推進鄉村振興的重要保障。

　　破困局：解決主產區“糧財倒掛”問題。建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，可通過財政轉移支付、市場合作、產業升級和資源流動等多種方式，為解決主產區“糧財倒掛”問題提供系統性方案。首先，橫向補償機制鼓勵主銷區與主產區建立更緊密的產銷合作關系，通過市場機制促進糧食的穩定銷售，保障主產區的糧食產品能夠獲得合理的市場價格，增加主產區的財政收入。其次，橫向補償通過支持主產區發展糧食深加工產業，延伸糧食產業鏈，提高糧食的附加值，從而為當地創造更多的就業機會和經濟增長點，推動主產區經濟多元化發展。再者，橫向補償機制的建立還能夠促進政策、人才、技術等資源向主產區流動，提高主產區的公共服務水平和居民生活質量，增強主產區的自我發展能力。

　　促轉型：促進主產區糧食產業轉型升級。建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，不僅能夠直接提升主產區的糧食生產能力，還可通過促進科技創新、產業鏈延伸和區域合作，推動糧食產業高質量發展。首先，橫向補償機制能夠緩解主產區因糧食生產帶來的經濟壓力，使地方政府和農民更愿意投資于糧食生產，從而保障糧食產業的基礎穩定。其次，橫向補償機制的實施有助于優化農業資源配置，鼓勵主產區加強農業基礎設施建設，如高標準農田、水利設施等，這些硬件設施的完善是提高糧食產量和品質的關鍵。此外，橫向補償機制還能夠促進農業科技創新與新型技術裝備的推廣，特別是生物育種技術、耕地保育技術、病蟲草害綠色防控技術、機收減損技術、綠色倉儲技術、精深加工技術等，提高糧食全產業鏈的科技含量。最后，橫向補償機制能夠促進產銷區之間的合作，通過建立穩定的產銷關系和流通渠道，確保主產區糧食的有效供給和合理價格，增強農民和企業的市場信心。

　　謀發展：推進區域經濟協調可持續發展。建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，平衡糧食產銷區經濟社會發展水平，是促進區域經濟協調可持續發展的重要策略。一方面，橫向補償機制有助于推動農業現代化和產業結構優化。通過支持糧食主產區發展糧食深加工、農業科技等產業，可以提高農產品的附加值，促進農業產業鏈的延伸和升級，實現從單一的糧食生產向多元化的農業產業轉型，增強農業的綜合競爭力。另一方面，橫向補償機制能夠激發區域間的經濟合作，促進資源共享和優勢互補。主銷區通過資金支持，可以與主產區建立穩定的糧食供應關系，保障自身的糧食安全，同時也帶動主產區的產業發展。這種合作還可能帶來技術和人才的流動，促進知識傳播和創新能力的提升，為區域經濟發展注入新動力。

　　建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的核心要點

　　在實踐中，建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制面臨產銷缺口核準難、補償標準確定難、補償方式創新難等現實困境。針對這些問題，建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，關鍵在于推進科技和改革雙輪驅動。其中，改革的核心在于糧食政策創設與制度創新，調動和保護好農民種糧積極性，讓農民種糧有奔頭，讓地方政府抓糧有動力。

　　研創省際糧食產銷核算科學方法。首先，核算方法需綜合考慮糧食生產成本、市場價值、生態效益及社會效益等多個維度，確保補償機制的公平性和有效性。其次，建立動態的糧食價格形成機制，反映糧食生產的真實成本和市場供需關系，為補償標準提供準確的價格依據。再次，引入區域發展差異系數，以平衡不同地區間的經濟發展水平和生產成本差異，確保主產區在糧食生產中的相對利益不受損害；同時，考慮糧食的生態服務價值，如土壤保持、水源涵養等，將這些隱性價值納入補償考量。此外，核算方法還應包含風險評估機制，評估自然災害、市場波動等因素對糧食生產的影響，為補償機制構建提供風險緩沖。

　　構建省際糧食購銷實時監測平臺。首先，平臺需集成先進的信息技術，包括大數據分析、云計算等，實現對糧食生產、流通、銷售各環節的實時監控；需收集和整合來自各主產區的糧食產量、質量、庫存以及市場價格等關鍵數據，通過數據挖掘為政策制定提供準確的市場信息。其次，平臺應具備高效的信息共享機制，確保各地區、各部門之間的信息流通和資源共享，以便及時發現并解決糧食流通中的問題，減少信息不對稱導致的市場失衡。再次，平臺應包含風險預警系統，能夠基于實時數據分析預測潛在的市場風險，如價格波動、供需缺口等，并及時向相關部門發出預警，采取相應調控措施；同時，平臺應支持決策分析工具，如糧食安全評估、區域利益補償計算等，通過這些工具可以更加精準地確定補償標準和補償額度。最后，平臺還應具有健全的數據安全管理體系，確保數據的準確性、完整性和安全性。

　　明確省際糧食補償動態指導標準。首先，基于全面的市場調研和數據分析，確保補償標準能夠反映實際的糧食生產成本、市場價格波動、供需關系以及區域經濟發展水平；引入專家咨詢和公眾參與機制，確保補償標準確定的科學性、合理性和透明度，增強政策的公信力。其次，補償標準應當包含可量化的指標體系，如糧食產量、種植面積、生產效率、物流成本、地區物價指數等，以便于對不同產銷區間的利益進行精準核算。再次，補償標準確定過程中應充分考慮農業生產的季節性和地域性特征，建立靈活的動態調整機制，以適應不同季節和不同地區的糧食生產變化。最后，補償標準還應與現有農業政策、市場調控措施以及區域發展戰略相協調，形成政策合力，促進糧食產業的健康發展。

　　探索省際糧食補償多元運行模式。首先，補償機制應涵蓋財政轉移支付、稅收優惠、投資支持等多種經濟手段，以適應不同地區和不同糧食品種的特定需求。例如，對于糧食生產成本較高的地區，可以增加財政補貼力度；對于具有發展潛力的糧食產業，可以提供稅收減免以鼓勵投資。其次，探索建立糧食價格保險、期貨市場等金融工具，以分散糧食生產和市場風險，保障農民收益，而主銷區可以通過期貨市場穩定糧食供應。再次，鼓勵產銷區間建立長期穩定的購銷合同，形成利益共享、風險共擔的合作關系，這既包括直接的糧食交易，也包括技術交流、人才培養、產業鏈整合等多種形式。最后，補償機制還應考慮生態補償，對糧食生產中采取的生態保護措施給予獎勵，如對水土保持、生物多樣性保護等給予額外補償，以促進農業綠色高質量發展。

　　研判省際糧食補償后端綜合風險。首先，需要構建一個涵蓋糧食生產風險、市場風險、政策風險、環境風險等多個維度的綜合風險評估體系，通過定量和定性分析，評估不同風險因素對糧食生產和補償機制的影響。其次，利用大數據分析和預測模型，對糧食市場供需變化、價格波動等進行動態監測和預測，通過建立風險預警機制，及時發現并應對可能的風險點，如自然災害、市場異常波動等，同時考慮建立財政支持和市場機制相結合的風險補償基金，為可能出現的風險提供資金保障。再次，加強省際間的信息共享和溝通協調，形成省際糧食生產和流通的聯動機制以及風險共擔機制，從而更好地應對區域性風險，提高整體抗風險能力。最后，加強政策評估和反饋機制，定期對補償機制的實施效果進行評估，及時調整和優化政策措施，確保補償機制能夠適應不斷變化的市場需求和風險環境。

　　【本文系中國農業科學院重大科技任務“糧食產能持續提升戰略研究”（CAAS-ZDRW202419）、中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金“我國主糧作物產能增長來源與戰略路徑研究”(1610132024002)和中國農業科學院青年創新專項“耕地產能提升的要素優化配置策略與協同機制研究”的階段性成果。】