作者：陶希東(上海社科院社會學(xué)研究所研究員)

　　在全球化、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)的革新與推動下，不同維度、不同性質(zhì)的“跨界融合發(fā)展”（行政區(qū)邊界、職能邊界、權(quán)力邊界等）成為互聯(lián)網(wǎng)時代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。創(chuàng)建適應(yīng)新發(fā)展特點(diǎn)的政府跨界治理新模式，成為全球政府改革創(chuàng)新的共同趨勢和任務(wù)。在跨行政區(qū)治理方面，歐盟、東盟、非洲聯(lián)盟等次區(qū)域合作一直是跨國合作的典型案例。新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)，凸顯了疫情數(shù)據(jù)共享、物資互助的跨國協(xié)同治理的重要性，也表明當(dāng)今世界是一個高度相互依賴、互聯(lián)互通的命運(yùn)共同體。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)促發(fā)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各類平臺企業(yè)和共享經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，跨界發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，各類跨界問題也開始集中爆發(fā)，如數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露、監(jiān)管困境等。如何圍繞公共服務(wù)數(shù)字化、政務(wù)服務(wù)集成便利化、監(jiān)管在線協(xié)同高效化，構(gòu)筑多部門參與的一站式、一網(wǎng)式平臺型政府治理格局，成為未來世界各國政府體制改革的新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。近年來，中國政府結(jié)合“放管服改革”和營商環(huán)境建設(shè)，在北京、上海等超大、特大城市推行“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”“最多跑一次”“城市大腦”“無證明城市”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等改革，為跨區(qū)域、跨部門治理改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)積累。

　　跨界治理是一項(xiàng)復(fù)雜性系統(tǒng)改革，超大、特大城市應(yīng)先行先試

　　由于超越傳統(tǒng)的空間權(quán)力、職能權(quán)力范圍，包括跨越行政區(qū)邊界、職能權(quán)力邊界的“跨界治理”，往往面臨著多重制度、政策的約束，實(shí)行起來并不是那么容易。就像新冠肺炎疫情防控中，世界各國都知道跨國合作的重要性，但一些國家在利益面前，“相互封鎖”多于“開放合作”。在國內(nèi)，盡管國家層面實(shí)施了區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、“放管服”改革與營商環(huán)境建設(shè)等重大舉措，旨在推動跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級的集成化、系統(tǒng)性跨界治理，但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、治理意識等因素的影響，一些省市依然缺乏同步構(gòu)建多維度“跨界治理”的動力和能力，資源統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)共享和協(xié)同治理的進(jìn)度不一、水平各異，給構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局帶來了一定的影響。

　　在此背景下，筆者以為，城區(qū)常住人口500萬-1000萬的10座特大城市（東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽、青島）和人口超過1000萬的6座超大城市（北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳），作為國家城市群、都市圈的核心城市，是新發(fā)展階段促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重大引擎，但是其生產(chǎn)要素的高度集聚性、快速流動性、社會高異質(zhì)性等城市性，決定了其社會問題的跨越性、跨部門特性更加明顯，使得整個社會環(huán)境更加復(fù)雜、更具不確定性和脆弱性。因此，超大、特大城市將自身置于當(dāng)?shù)爻鞘腥夯蚨际腥δ酥寥蚧曈蛑校氏葘?shí)施系統(tǒng)性、整體性、集成性的跨界治理體系，通過高效能的現(xiàn)代化治理，化解“大城市病”，防范重大風(fēng)險，確保城市安全、包容、繁榮發(fā)展，既是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，更是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀需要。

　　超大、特大城市率先建立“四維”跨界治理的基本框架與行動建議

　　超大、特大城市的社會跨界治理體系，主要包括跨區(qū)域治理、跨層級治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理四個基本維度。基于這四個維度的跨界治理體系建設(shè)，具體可以從以下幾方面入手：

　　構(gòu)筑跨政區(qū)協(xié)同治理體系，塑造城市區(qū)域社會共同體。全球超大城市的發(fā)展規(guī)律表明，隨著交通技術(shù)革新和城市擴(kuò)張蔓延，以傳統(tǒng)行政邊界為限的超大城市已經(jīng)演變成功能性的全球城市區(qū)域，人口的跨界通勤流動、服務(wù)同城化、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展成為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的大趨勢。因此，打破守好“一畝三分地”思維，克服行政區(qū)劃對基礎(chǔ)設(shè)施、要素流動、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域的剛性約束，適時創(chuàng)新區(qū)域政治運(yùn)行格局，尋求并完善跨政區(qū)合作機(jī)制，探索跨政區(qū)協(xié)同治理新平臺，成為超大城市治理的必然選擇。在這方面，西方國家已經(jīng)積累了一些相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，如美國一些超大城市積極參與州際協(xié)定、政府理事會、地方政府協(xié)會等跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織。我國長三角城市群，近年來在跨區(qū)域協(xié)同治理方面也取得了諸多顯著的成效，如消除“斷頭路”、醫(yī)保異地報銷、政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”等，值得全國其他城市群、都市圈中心城市學(xué)習(xí)和借鑒，從而推動圍繞硬件設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)跨域均等化、人才自由流動、公共安全聯(lián)動執(zhí)法、數(shù)據(jù)資源開放共享、社會組織跨地域拓展等方面的發(fā)展，努力建設(shè)以超大、特大城市為核心的高質(zhì)量、一體化發(fā)展的“超級鏈接版圖”“無障礙服務(wù)圈”“數(shù)字生活圈”“共同利益圈”。

　　構(gòu)筑縱向跨層級治理體系，塑造市域社會治理現(xiàn)代化新格局。盡管世界各國的體制各異，但處理好不同層級政府之間的關(guān)系，是保障治理有效性的共同體制基礎(chǔ)。超大、特大城市的跨層級治理，主要是指按照集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，構(gòu)建科學(xué)、有效的上下級政府間關(guān)系（市與區(qū)、區(qū)與街鎮(zhèn)、中心城區(qū)與郊區(qū)等），依法明晰市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府各自的職能體系，社會治理和服務(wù)重心向基層下移；進(jìn)一步理順市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)責(zé)關(guān)系，完善權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、層層推進(jìn)的三級縱向治理架構(gòu)，形成市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣級組織實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)強(qiáng)基固本的市域社會治理鏈條，做到治理系統(tǒng)上下對接、數(shù)據(jù)信息上下聯(lián)通共享，既發(fā)揮市級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)社會治理資源在全市區(qū)域的公平合理配置，又要充分調(diào)動各區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府的積極性，解決“條塊分割”的問題，創(chuàng)造基層社會治理的品牌，進(jìn)而促進(jìn)整個城市社會的公平、包容與和諧發(fā)展。

　　構(gòu)筑跨部門治理體系，提升無縫合作的整體性治理效能。傳統(tǒng)科層制治理面臨政出多門、分段管理、各自為政的“碎片化”困境，但面對各類跨界融合發(fā)展的平臺企業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)時，多部門之間如何展開有效的跨部門協(xié)同治理，是一大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。超大、特大城市社會的跨部門治理，是指針對關(guān)聯(lián)性、滲透性較強(qiáng)的社會公共事務(wù)，由政府多個職能部門，以新一代信息技術(shù)為支撐，搭建信息共享的跨部門線下、線上共治平臺，明晰協(xié)同治理的共同目標(biāo)愿景、責(zé)任體系和共同行動方略，克服政府部門之間各管一段、各自為政、碎片化等困境，向公眾提供無縫隙、便利化服務(wù)，從而合力整治相關(guān)社會問題的協(xié)作性治理過程。在實(shí)踐中，跨部門治理的形式有：由諸多機(jī)構(gòu)職能合并而成的大部制、臨時性或常設(shè)性的部際委員會（聯(lián)席會議）、專門工作組等。在實(shí)踐中，上海、北京、深圳等超大城市在改善營商環(huán)境過程中推行的“大數(shù)據(jù)中心”“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”改革等，都是跨部門治理的典型經(jīng)驗(yàn)。一般而言，跨部門治理可以從服務(wù)和管理兩個方面展開：在服務(wù)方面，要全面推行以用戶為中心的“一網(wǎng)通辦”“一業(yè)一證”“高效辦理一件事”等跨部門系統(tǒng)，建設(shè)一體化大數(shù)據(jù)中心、一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，為市民和企業(yè)提供最高效的整體性公共服務(wù)；在管理方面，著力建設(shè)好多部門數(shù)據(jù)共享的“一網(wǎng)統(tǒng)管”和“應(yīng)急指揮大腦”，實(shí)現(xiàn)“一屏觀全城”，時刻把握城市安全“脈搏”，推動城市治理向智慧化、精細(xì)化邁進(jìn)，從事中事后處置管理向事前預(yù)知預(yù)防升級。

　　構(gòu)筑跨公私合作治理體系，打造人人盡責(zé)的社會治理共同體。跨公私合作伙伴治理，是指為應(yīng)對日趨多樣化的民生服務(wù)需求，政府采取財政撥款、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等形式，有效吸納社會組織、市場主體、社會個體積極參與社會治理活動，旨在擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)品質(zhì)，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。因此，城市政府在樹立“市場能做的讓市場做、社會能做的讓社會做”的平等伙伴關(guān)系理念基礎(chǔ)上，一方面要切實(shí)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，健全市場組織、社會組織參與社會治理的“一攬子”政策，引導(dǎo)社會組織參與社會治理，搭建載體平臺，助推社會組織“動”起來、“活”起來；另一方面，要以社會志愿服務(wù)為抓手，廣泛動員一切力量參與社會共建共治，廣泛凝聚思想共識，構(gòu)筑共建共治共享的社會治理新格局，從而不斷提升群眾的歸屬感、獲得感和幸福感。