作者：甄杰（華東政法大學(xué)商學(xué)院工商管理系主任、同濟大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）

　　從蛇口工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)打響開山炮，到在14個沿海開放城市內(nèi)建立第一批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，再到黨的十八大以來各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)在我國國民經(jīng)濟體系中的作用越來越凸顯，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)中國特色社會主義的偉大征程中作出了突出貢獻。尤其是黨的十八大以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅定不移地探索特色高效的發(fā)展模式，不僅逐步建立起引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，而且圍繞處理好政府和市場的關(guān)系，持續(xù)推進了園區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提升。

　　建立園區(qū)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

　　黨的十八大以來，中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)更加注重經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，加快形成鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會文化環(huán)境以及優(yōu)良的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和市場環(huán)境。并且，在實現(xiàn)人民美好生活的目標(biāo)指引下，園區(qū)日益重視把自身規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相銜接，把園區(qū)建設(shè)成人文環(huán)境優(yōu)越、自然環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)環(huán)境和諧、文化品位高雅的現(xiàn)代化創(chuàng)新社區(qū)。

　　一是打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。十年來，園區(qū)在明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，注重核心企業(yè)的引入與培育，發(fā)揮其輻射帶動作用，通過投資、創(chuàng)新、知識轉(zhuǎn)移、品牌影響力促成了園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。同時，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，激勵主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的核心企業(yè)將研發(fā)中心、區(qū)域總部遷入園區(qū)。園區(qū)內(nèi)的企業(yè)不僅形成了縱向的上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，而且加強了咨詢、金融、人才、管理等各種配套服務(wù)關(guān)系。進一步地，在產(chǎn)業(yè)補鏈強鏈穩(wěn)鏈的過程中，以企業(yè)為紐帶，形成了園區(qū)之間的互動合作局面，逐步完善了蜂巢式的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展形態(tài)，建立起園區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。

　　二是形成合理空間結(jié)構(gòu)。從地理空間看，黨的十八大以來，園區(qū)開發(fā)的重點逐漸由東部向中西部傾斜，使得中西部地區(qū)的園區(qū)獲得了較快的增速，在總量上已經(jīng)與東部地區(qū)平分秋色，形成了東中西部全面布局、均衡發(fā)展的局面。并且，在集約、高效等理念的指導(dǎo)下，國家加大了對各類開發(fā)區(qū)清理整改的力度，使得園區(qū)在數(shù)量不斷增多的情況下，新增面積表現(xiàn)出遞減趨勢。同時，園區(qū)開始重視內(nèi)部社會空間和治理體系的構(gòu)建，逐漸從單一的經(jīng)濟空間向融合了社會空間的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型，開始大量配置為職工提供生活服務(wù)的住房、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等，重視園區(qū)環(huán)境品質(zhì)的提高，并在這一過程中形成新的制度動力。

　　三是滋養(yǎng)協(xié)同共生關(guān)系。作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的增長極，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在重視招商引資、招才引智的基礎(chǔ)上，近十年來更加重視安商、育商等工作。比如，各產(chǎn)業(yè)園區(qū)更支持和鼓勵園區(qū)內(nèi)企業(yè)形成緊密互動關(guān)系，加強園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間相互采購等交易性市場合作行為，并產(chǎn)生頻繁的協(xié)同合作活動，形成了良好的創(chuàng)新氛圍。進一步地，園區(qū)不再簡單地招攬相關(guān)人才，而是注重人才工作粘性和貢獻實效，發(fā)現(xiàn)并培育園區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的領(lǐng)軍人才，為“土著”專家提供創(chuàng)新成長的廣闊空間。

　　當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)由單一功能的經(jīng)濟區(qū)向經(jīng)濟社會多重功能的綜合區(qū)轉(zhuǎn)變，成為產(chǎn)業(yè)社區(qū)或者產(chǎn)業(yè)新城。

　　聚焦高質(zhì)量發(fā)展，提升園區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平

　　產(chǎn)業(yè)園區(qū)是中國經(jīng)濟改革的試驗田。在建設(shè)中國特色社會主義的道路上，通過改革探索，園區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平不斷提高。尤其是這十年來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在推進產(chǎn)城融合發(fā)展、區(qū)域一體化建設(shè)、體制機制改革以及跨境合作等方面都發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵性作用。特別是在當(dāng)前面臨重大公共疫情和國際環(huán)境復(fù)雜變化的多重壓力下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領(lǐng)示范作用將更加重要。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。推動高質(zhì)量發(fā)展，要更好發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

　　一方面，園區(qū)要持續(xù)提升自身管理水平，重視園區(qū)的規(guī)劃與運營工作，推進與其他園區(qū)之間的合作，全面提升園區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。一是重視規(guī)劃管理。園區(qū)秉承“一張藍圖繪到底”的規(guī)劃理念，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間形態(tài)兩個方面對園區(qū)戰(zhàn)略方向進行總體把控。近十年來，園區(qū)日益重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確貼合自身發(fā)展環(huán)境的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，并有意識地將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃作為一個整體進行系統(tǒng)考慮，促進了園區(qū)的持續(xù)凝聚發(fā)展。

　　二是加強運營管理。園區(qū)通過體制機制改革，不斷調(diào)整自身的管理職能與組織結(jié)構(gòu)，在權(quán)力配置問題方面夯實園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。具體來看，園區(qū)以產(chǎn)業(yè)鏈招商推進園區(qū)持續(xù)發(fā)展，以建立精準(zhǔn)招商聯(lián)動機制優(yōu)化招商工作行為規(guī)范，營造良好的營商環(huán)境；通過提供生產(chǎn)保障服務(wù)、生活配套服務(wù)，提高了園區(qū)服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)城融合水平；通過優(yōu)化園區(qū)內(nèi)部各部門之間的工作關(guān)系，以及園區(qū)和地方政府、開發(fā)公司等主體的協(xié)同關(guān)系，加強組織管理。2017年，首次從國家部委層面提出要探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟”合作，通過充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進土地、技術(shù)、管理等資源優(yōu)勢互補和優(yōu)化配置，共同參與園區(qū)建設(shè)和運營管理，著力提升合作園區(qū)開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理的市場化和專業(yè)化水平。

　　三是優(yōu)化評估管理。園區(qū)管理部門依據(jù)相應(yīng)的指標(biāo)體系分階段地對園區(qū)的管理過程和管理績效進行診斷和評價。產(chǎn)業(yè)園區(qū)日益重視自身管理效率的提升，以及與周邊產(chǎn)業(yè)集群形成差異化的競爭優(yōu)勢。同時，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確對連續(xù)兩次考核處于最后5名的國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，按程序報國務(wù)院批準(zhǔn)后降為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；2021年商務(wù)部印發(fā)《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價辦法》，新《考核評價辦法》新增“園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值增速”等5項增速類指標(biāo)，按東、中、西部地區(qū)分類考核排名，并同時加大退出頻次，連續(xù)三年內(nèi)有兩次進入本地區(qū)（按東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)劃分）最后5名的納入降級備選名單，商務(wù)部根據(jù)兩次考核平均得分情況分地區(qū)研提降級建議名單，報國務(wù)院批準(zhǔn)后退出國家級經(jīng)開區(qū)序列，從而實現(xiàn)有進有退、動態(tài)治理的有效管理。

　　在規(guī)范園區(qū)管理的基礎(chǔ)上，為促進園區(qū)健康、可持續(xù)、集約高效、特色化發(fā)展，將園區(qū)真正培育成為經(jīng)濟增長極，要進一步做好以下四個方面的工作：一是要根據(jù)新發(fā)展格局明確中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能、定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)一認(rèn)識園區(qū)發(fā)展的普遍性和持續(xù)性特征，厘清創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)在園區(qū)層面的內(nèi)涵與表現(xiàn)；二是要建立市場化條件下園區(qū)多元共治的管理體制，基于多主體共生的發(fā)展導(dǎo)向，形成園區(qū)協(xié)同發(fā)展模式，營造多元聯(lián)動、高效融合的共治氛圍；三是要形成跨行政區(qū)劃、跨國背景下的新型園區(qū)開放方式，識別園區(qū)間差異化需求并實現(xiàn)有效匹配，在協(xié)調(diào)合作過程中建立高效可行的協(xié)商機制，并制定有效落地的利益分配機制；四是要根據(jù)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑，抓牢園區(qū)實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的新的驅(qū)動要素，在園區(qū)制度建設(shè)、多主體多層次融合發(fā)展、創(chuàng)新軟環(huán)境培育等方面不斷深化和完善。