作者：張英男（浙江大學公共管理學院副研究員）

　　糧食，乃國之根本、民之命脈。地為糧之本，守住耕地數量和質量紅線是保障糧食安全的基石。習近平總書記多次強調“像保護大熊貓一樣保護耕地”“要采取‘長牙齒’的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。”黨的二十大報告明確提出“全面推進鄉村振興”，其中包括“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”統籌糧食安全與活化鄉村經濟是未來農業農村發展面臨的重大課題，亟待通過深化耕地保護模式的創新，探索面向多元價值訴求的耕地保護新途徑，在夯實鄉村振興基礎的同時為其蓄勢賦能。

　　多重影響與多元空間價值訴求下的耕地保護

　　務農重本，國之大綱。糧食安全是“國之大者”，保障糧食生產和重要農產品供給是耕地保護的首要目標，以應對復雜嚴峻的國際形勢及極端氣候事件引發的全球糧食供應鏈波動。同時，耕地作為鄉村產業發展的核心要素，其合理開發利用是鄉村空間價值實現與鄉村振興的關鍵。然而，由于農業經濟效益低下，在有些地方，不少農業生產主體甚至部分基層治理主體，對于種植糧食作物的積極性并不高，導致耕地“邊際化”現象層出不窮。那么我國的耕地保護該如何統籌兼顧基于底線思維的糧食安全和基于發展視角的鄉村經濟增長？

　　傳統的以糧食生產為主的耕地保護價值觀已無法滿足鄉村發展的現實需求，無法使耕地資源的多功能價值得到顯化，推動鄉村空間價值在國家、社會、企業之間進行有效價值交換，亟待深化耕地保護轉型創新。其一，效率與風險需要得到有效統籌，不能單純關注保障糧食安全的底線約束而忽視了農戶的發展權益；其二，耕地的多功能屬性可以創造更高的經濟價值，合理開發和利用耕地的經濟及非經濟產出潛能，有助于推動鄉村產業的融合發展；其三，耕地多功能管理可以滿足多元主體的利益訴求，既滿足政府對于糧食安全等風險防控的關切，也滿足社會公眾對耕地的非生產性功能需求，同時還會激發農民參與耕地保護的內生動力。

　　耕地保護的多功能轉型可助推鄉村多維空間價值實現

　　回顧我國耕地保護制度的歷史嬗變過程，可以看出其已經歷由傳統的單純根據農業生產的剛性需求而僅關注數量管控，到數量與質量并重的雙重管理，再到“數量、質量、生態”三位一體管控的多元價值逐步顯化的賦能治理路徑。然而，為推進生態文明、糧食安全與鄉村振興協同發展，單純關注數量、治理及生態三個維度并不能賦予廣大生產主體的生產積極性，這也是近年來華北“楊上糧下”、華南“占田植桉”、長江中下游“雙改單”等土地粗放利用現象出現的根源所在。因此，基于多功能價值視角的“數量、質量、生態、效益”多維耕地保護框架更適合當今的時代需求，符合耕地資源、資產、資本價值實現的內在運行規律。

　　實現“數量、質量、生態、效益”的多維協調是耕地多功能管理的內在要求。堅持耕地數量的剛性管控與耕地儲備的安全底線是耕地保護的基礎。在數量與質量管控的基礎上，要統籌兼顧耕地利用的生態價值與經濟效益，將堅守與開放相結合，在保護耕地的同時，通過多元手段，促進農業高質量發展與產業融合。例如可以通過耕地資源的糧食生產、維持農戶生計、維持生物多樣性、固碳釋氧、景觀美學等多重空間價值的開發，在具有市場潛力的區域，打造田園綜合體、現代農業園區等，塑造“符號化”的農業生產空間，推動農業生產空間的商品化。雖然耕地保護的核心在于保障糧食安全、防范風險、守住底線，但耕地的經濟效益是“吸引”其經營主體“留在鄉村”的主要因素，是激勵農民從事農業生產，避免“棄耕”“撂荒”等問題發生的根本。因此，在尊重耕地多元功能內在聯系及其聯合生產特征的基礎上，實現耕地保護的賦能治理是應對復雜背景、實現“穩糧食、保耕地、促增收”的有效方案。

　　耕地利用的多功能管理需要政府、市場和社會的有機協同

　　耕地的多功能屬性與政府、市場和社會多元主體的利益訴求相契合，因此需要通過耕地治理模式的轉型增進二者之間的相互嵌入性與關聯性。在中國的基本國情及現實環境下，政府話語權的強勢地位奠定了我國耕地保護的基調，“守住耕地紅線、保障糧食安全”是政府最為關注的，兼顧著實現鄉村經濟社會發展的目標。然而耕地資源的多功能利用與多元價值實現并非僅僅依靠政府的頂層設計及宏觀決策便可以實現，其更多遵循的是市場規律，因此農業生產空間的多功能供給與城鄉居民消費需求的有機結合是其中的關鍵之一。同時，增強社會對耕地多元價值的認知、提高社會對生態文明的認知能力，有利于多功能農業與社區、餐桌的有機銜接以及城鄉統一的土地經濟市場的發展。

　　因此，耕地多功能管理需要政府所發揮的政策、規劃作用，市場的供需調節以及社會的引導有機協同。政府在耕地多功能治理中更多是以控制與約束的方式來進行耕地利用方式、方向的管控，主要通過政策與規劃兩種手段來實現。在政策制定上，通過頂層設計在強調數量、質量剛性管控的同時，鼓勵耕地的多功能開發利用，同時在科學分析耕地多功能空間組織特征的基礎上進行合理的空間布局，并通過國土空間綜合整治，建設具有高價值的多功能農業空間。市場在耕地多功能管理中的基本邏輯遵循“選擇與競爭”的規律，要有效分析耕地多功能供給與需求，鼓勵多元主體參與耕地多功能經營與管理，加大耕地直接經營者參與多功能經營的補貼力度，形成有序高效的市場格局。社會在耕地多功能管理中的作用更多是思想與意識的引導，增強公眾對環境友好型土地利用方式的認識并積極參與耕地多功能經營的監督、組織與實施。最終，形成政府、市場和社會有機協同的耕地多功能管理新格局。