作者：?jiǎn)虝蚤祥_(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

　　黃河是中華民族生存、發(fā)展和永續(xù)的搖籃，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，在國(guó)家發(fā)展大局和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平總書(shū)記多次深入黃河沿線實(shí)地考察黃河流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，多次就相關(guān)重點(diǎn)工作作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

　　2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)首次提出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在山東東營(yíng)考察黃河入海口時(shí)提出，繼長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家的“江河戰(zhàn)略”就確立起來(lái)了，并在濟(jì)南主持召開(kāi)深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，進(jìn)一步明確了黃河流域在中華民族偉大復(fù)興中的重要地位。2024年9月12日，習(xí)近平總書(shū)記在甘肅省蘭州市主持召開(kāi)全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，牢牢把握重在保護(hù)、要在治理的戰(zhàn)略要求，以進(jìn)一步全面深化改革為動(dòng)力，開(kāi)創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面。

　　黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)

　　黃河西起巴顏喀拉山，東入渤海，北抵陰山，南達(dá)秦嶺，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南和山東9個(gè)省區(qū)，干流長(zhǎng)5464千米，落差4480米，流域面積75.24萬(wàn)平方千米。根據(jù)1956年至2000年系列水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，黃河流域多年平均河川天然徑流量為534.8億立方米，但徑流年內(nèi)、年際變化大，地區(qū)分布不均，整體水資源較為缺乏。

　　黃河具有維護(hù)生物多樣性、調(diào)蓄水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候等多種生態(tài)效益。黃河流域上游分布典型高寒生態(tài)系統(tǒng)，沿河地區(qū)分布多種重要的湖泊濕地系統(tǒng)，下游地區(qū)多河漫灘濕地，入海口海陸生態(tài)交錯(cuò)。豐富的生態(tài)系統(tǒng)為多種動(dòng)植物提供了生存繁衍棲息地。黃河流域內(nèi)有魚(yú)類(lèi)191種（亞種），記錄有鳥(niǎo)類(lèi)物種662種，占中國(guó)鳥(niǎo)類(lèi)物種總數(shù)的45.81%。此外，黃河流域不僅具有114種已探明礦產(chǎn)，而且黃河攜帶大量泥沙堆積于濱海地帶，塑造了黃河三角洲地區(qū)，帶來(lái)了大量肥沃土壤。

　　除生態(tài)效益外，黃河流域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中同樣發(fā)揮著重要作用。黃河流域總土地面積達(dá)11.9億畝，占全國(guó)國(guó)土面積的8.3%。據(jù)2023年統(tǒng)計(jì)，黃河所流經(jīng)的省份涵蓋41908萬(wàn)人，占全國(guó)人口29.7%；流經(jīng)省份生產(chǎn)總值達(dá)316423億元，全國(guó)占比達(dá)25.1%。黃河流域是我國(guó)主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，2023年糧食總產(chǎn)量24401萬(wàn)噸，占全國(guó)35.1%，河南在黃河流域九省區(qū)中所占比重為27.2%，接近1/3。并且，黃河流域火電、水電豐富。黃河峽谷眾多，水力資源蘊(yùn)藏量豐富，已建成龍羊峽、拉西瓦、李家峽等水電站和水利樞紐。依托流域豐富的礦產(chǎn)及能源資源，黃河流域發(fā)展形成了重化工、冶金工業(yè)、機(jī)械制造等多種重要工業(yè)基地。

　　準(zhǔn)確把握流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)規(guī)律

　　流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展以持續(xù)優(yōu)化空間布局為前提。流域基于河流的流經(jīng)范圍而確定，區(qū)域則基于地理區(qū)位與行政區(qū)劃而確定，二者緊密聯(lián)系。一方面，流域?yàn)槠淞鹘?jīng)區(qū)域提供了必要的水資源，決定了區(qū)域的自然條件；另一方面，區(qū)域位于流域的特定位置，其生產(chǎn)生活方式不僅影響自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也會(huì)對(duì)流域其他區(qū)域產(chǎn)生影響。因此，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展必須統(tǒng)籌兼顧流域與區(qū)域的關(guān)系，核心是優(yōu)化流域的整體空間布局，明確同一流域之內(nèi)不同區(qū)域的功能定位，形成科學(xué)合理的區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)分工，在實(shí)現(xiàn)整體效率最優(yōu)化與效益最大化的前提下，建立平衡協(xié)調(diào)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的體制機(jī)制。

　　流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償為保障。同一流域的不同區(qū)域其資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同，因此其功能定位也必然有所差異，即不同區(qū)域需要承載居民生活、工業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、資源獲取、能源開(kāi)發(fā)、生態(tài)涵養(yǎng)等各種類(lèi)型的空間功能。就流域生態(tài)保護(hù)而言，有必要在承載不同空間功能的各個(gè)區(qū)域之間建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。所謂的生態(tài)補(bǔ)償有狹義與廣義之分。狹義的生態(tài)補(bǔ)償指依據(jù)“受益者補(bǔ)償原則”，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行補(bǔ)償，以增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則指在前者的基礎(chǔ)上增加依據(jù)“污染者付費(fèi)原則”，對(duì)造成環(huán)境污染者進(jìn)行收費(fèi)。綜合來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是一種根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用市場(chǎng)與政府手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間關(guān)系的制度安排。

　　流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間集聚為途徑。高質(zhì)量發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。具體到流域與區(qū)域?qū)用妫褪且獌?yōu)化空間布局，形成建立在產(chǎn)業(yè)分工基礎(chǔ)上的區(qū)域分工。因此，通過(guò)產(chǎn)業(yè)空間集聚，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)與聚集效應(yīng)，促進(jìn)生產(chǎn)效率提升就成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要的途徑。只有夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益，才能為高質(zhì)量發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也才能為涵養(yǎng)生態(tài)的區(qū)域提供足夠的補(bǔ)償。無(wú)論是單一產(chǎn)業(yè)集聚還是多產(chǎn)業(yè)集聚，規(guī)模效應(yīng)都有助于降低生產(chǎn)成本，并且聚集效應(yīng)還可以加速技術(shù)擴(kuò)散與資本循環(huán)，進(jìn)而促進(jìn)利潤(rùn)率提升。

　　流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展以暢通要素空間流動(dòng)為條件。既然產(chǎn)業(yè)集聚有利于提高生產(chǎn)效率，那么就需要構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，暢通要素空間遷移，優(yōu)化資源的空間配置。不同的生產(chǎn)要素具有不同的空間機(jī)動(dòng)性，并且其遷移受到的影響因素也不同。土地以及作為空間建成環(huán)境的公路、橋梁等硬性基礎(chǔ)設(shè)施均不具有機(jī)動(dòng)性。類(lèi)似的還包括廠房以及已經(jīng)安裝的設(shè)備等實(shí)物資本。上述生產(chǎn)要素會(huì)因產(chǎn)業(yè)遷出而面臨價(jià)值喪失的風(fēng)險(xiǎn)。例如，產(chǎn)業(yè)遷出導(dǎo)致地方政府融資并建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施利用率降低，則可能引發(fā)地方政府因缺少必要的稅收來(lái)源而發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此相對(duì)，貨幣資本以及勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素則具有相對(duì)較高的空間機(jī)動(dòng)性，但其遷移成本往往會(huì)受到制度與政策因素的影響。例如，貨幣資本在選擇投資區(qū)域時(shí)會(huì)考慮市場(chǎng)環(huán)境，而勞動(dòng)力的遷移則同戶籍制度及其相關(guān)的公共服務(wù)質(zhì)量相關(guān)。

　　破除制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙

　　黨的二十屆三中全會(huì)聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，出臺(tái)了一系列具體的改革舉措，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

　　強(qiáng)化國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制。《決定》中提出強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用。對(duì)于黃河流域而言，在生態(tài)保護(hù)方面，要嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上限，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，健全覆蓋全流域的取用水總量控制體系。科學(xué)配置干支流水資源，穩(wěn)步優(yōu)化調(diào)整“八七”分水方案，探索和推進(jìn)水權(quán)交易。在高質(zhì)量發(fā)展方面，要構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，完善交通、能源、水利等跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)與其他區(qū)域戰(zhàn)略的對(duì)接，積極參與高質(zhì)量共建“一帶一路”。特別是黃河貫穿東西，應(yīng)該在形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的全面開(kāi)放格局中發(fā)揮更大作用。

　　建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。《決定》明確提出實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，探索構(gòu)建流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。在此基礎(chǔ)上，健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，按照“受益者補(bǔ)償”和“污染者付費(fèi)”原則，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。配合“雙碳戰(zhàn)略”的實(shí)施，構(gòu)建碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體資源減排交易制度。

　　健全促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的土地制度。一方面引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局，另一方面分類(lèi)推進(jìn)村莊建設(shè)，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。其中，要重視發(fā)揮縣城連接城市、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用，提升縣城產(chǎn)業(yè)和人口承載能力，減輕生態(tài)脆弱區(qū)的承載壓力。為此，《決定》分別針對(duì)城市土地和農(nóng)村土地進(jìn)行改革部署。城市土地涉及存量土地與增量土地。針對(duì)存量土地要優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤(pán)活存量土地。針對(duì)增量土地，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村土地涉及耕地與宅基地。改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，允許農(nóng)戶合法擁有的住房盤(pán)活利用。此外，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。

　　完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作與人口有序流動(dòng)的機(jī)制。特大城市堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展，沿黃城市群提升人口集聚和產(chǎn)業(yè)協(xié)作能力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，推動(dòng)全面綠色轉(zhuǎn)型，著力建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。首先，堅(jiān)持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，提高耕地質(zhì)量，確保糧食安全。其次，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳改造和設(shè)備更新，壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)集群。再次，優(yōu)化重大項(xiàng)目建設(shè)布局以降低對(duì)地表徑流、地下水的影響，同時(shí)有序推進(jìn)大型風(fēng)電光伏基地，加快重點(diǎn)行業(yè)清潔能源替代。為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，《決定》提出完善產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享，規(guī)避轉(zhuǎn)出地的價(jià)值喪失風(fēng)險(xiǎn)。在人口流動(dòng)方面，為配合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，《決定》針對(duì)跨區(qū)域或者城鄉(xiāng)人口遷移，確定公共服務(wù)隨人走的原則，實(shí)現(xiàn)人口合理集聚、有序流動(dòng)。