作者：趙檀（中國人民大學公共管理學院）

　　基層形式主義，表現為在政策執行中強調表面形式，忽略工作實際效果。當前，政府和學界關注的形式主義，主要發生在基層政府的日常活動或一般程序中，如開會、督導檢查等。但是，筆者在各地的田野調研中發現，還有一種普遍發生在政府體制內部運行中的形式主義，其目的是應對考核中有明確數字或數量要求的指標任務，也就是“數據形式主義”。

　　“數據形式主義”的突出特征

　　“數據形式主義”的主要表現是，為達到某一量化指標，基層政府通過各種非常規方法，從表面或賬面上實現了“數據達標”，但并未產生任何實質性效果。同時，這種做法還耗費了政府資源，增加了基層負擔，損害了政府的公信力，甚至可能影響上級的政策制定。

　　“數據形式主義”的突出特征是，基層政府是在經過一系列有策略性、針對性操作和運作后，確實在現實中“拉高”了某項數據指標，因此與通常意義上的“數據造假”有明顯區別。同時，相比“文山會海”和“處處留痕”等傳統的形式主義行為，“數據形式主義”給基層政府帶來的負面影響更為直接，也更為深遠。所以，在當前中央高度重視深化整治形式主義為基層減負的背景下，政府和學界需要關注的不僅是基層形式主義的表面和傳統形式，也需要關注形式主義的深層和新表現，這樣才能更有效地解決基層難題，推動基層治理體系和治理能力現代化建設。

　　“數據形式主義”是現有考核體制的一大障礙

　　筆者認為，“數據形式主義”現象近年來的泛化增長，是對基層政府考核體系的嚴峻挑戰，在某種程度上成為現有考核體制的一大障礙。最近若干年，基層治理的重要特點是，一些上級機關過度注重對基層的考核指標體系的細化設計，過于相信各種信息化手段對基層政府行為的監督監管。但在實際上，所謂嚴密、科學的考核指標體系，也可能存在諸多的失靈和誤區。來自上級的許多考核指標，有的取得了良好效果，也有的事與愿違，不僅增加了基層工作負擔，浪費了政府資源，還造成基層政府的行為扭曲，降低了民眾對于政府的信任度。建立基層政府的考核體系，需要講究適用的范圍和程度。對考核指標的適當運用，也是提升基層治理效能的重要內容。如果考核指標無限泛化、深化，不僅無助于基層治理體系現代化，反而是對治理體系現代化的削弱。

　　“數據形式主義”的治理思路

　　當然，上級對基層還要有必需的考核。有考核，就可能存在一般形式主義或者“數據形式主義”。筆者認為，整治“數據形式主義”的關鍵，是推動基層績效考核的高質量發展。結合調研的實際情況來看，對“數據形式主義”的治理思路，可從以下兩方面入手：

　　一方面，對基層政府的職責進行更為清晰的劃分并提供制度性的保障，限制上級政府對基層的隨意“加壓”和“加碼”。在訪談中，不少鄉鎮干部認為，很多工作其實原本并不屬于鄉鎮的職責范圍，鄉鎮也沒有履行的能力，但是由于被加入了考核中，還要進行排名，才不得不尋找各種非常規的應對辦法。只要一項工作被納入了考核中，那么不管這項工作是否屬于鄉鎮的管轄范圍，也不管任務有多重，鄉鎮都只能想辦法完成。比如，不少檢查類和執法類工作，有些鄉鎮政府往往缺乏專業的相關知識，或者不具備執法的權限和能力，但是如果這些工作被賦予了考核分數，有的鄉鎮干部就不得不選擇一些“形式主義”的應對做法，以表明自己并不是不重視或者“不作為”，不然就可能會被上級追責。當前，“全面建立鄉鎮(街道)履行職責事項清單”在全國各地紛紛展開，被認為是推動基層減負賦能的重要改革舉措。然而，如何合理地劃分和確定鄉鎮的職責，以及如何確保“履職清單”的執行，同樣會對形式主義的整治起到至關重要的作用。

　　另一方面，要綜合運用不同考評方法，避免“唯數據論”，加大對政策執行效果的考評。筆者在調研中注意到，在一些地方，“數據形式主義”幾乎完全沒有出現，其原因是考核不光參考數據，還注重對工作實際效果的檢驗。在這樣的考評體系下，即便鄉鎮的任務壓力仍然不小，但是幾乎沒有任何“靈活處理”空間，只能扎實地推進工作，按照實際情況上報數據。這并不是說所有的工作都應該采取類似做法，也不是說數據不應該成為考核的主要指標。不同的政策工作有不同的特點，也不太可能存在一種適合所有政策工作的考評方法。但是，考核不只要看“結果”，也要看“效果”，而當二者可以有效結合時，“數據形式主義”抑或是其他類型的形式主義，才會真正缺少滋生的空間。