作者：焦洪昌（中國政法大學(xué)教授，國務(wù)院參事）

　　今年的政府工作報(bào)告提出，“堅(jiān)決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”。違規(guī)異地執(zhí)法是指違反法定管轄原則與職權(quán)范圍，突破行政管轄區(qū)域開展的越位執(zhí)法行為。趨利性執(zhí)法是指執(zhí)法人員偏離執(zhí)法為民宗旨，將執(zhí)法行為作為牟取個(gè)人、部門或地方利益的手段而開展的執(zhí)法活動(dòng)。違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法是行政執(zhí)法權(quán)力異化的典型表現(xiàn)，其本質(zhì)是對(duì)法治原則的背離。這類行為不僅易導(dǎo)致執(zhí)法失序，也不利于提升行政執(zhí)法質(zhì)量、推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法，必須通過法治手段為行政權(quán)力設(shè)定明確規(guī)范、劃定清晰邊界，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的制度堤壩，確保執(zhí)法權(quán)在法治軌道上規(guī)范有序運(yùn)行。

　　違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法導(dǎo)致執(zhí)法失序

　　對(duì)于法治政府建設(shè)而言，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法違反了依法行政的內(nèi)在要求，打破了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，對(duì)法律法規(guī)實(shí)施公平性與可預(yù)期性產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)于經(jīng)營主體而言，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法對(duì)民營企業(yè)的正常經(jīng)營活動(dòng)與企業(yè)家的人身財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了干擾或侵犯，增加了經(jīng)營成本的同時(shí)亦損害了投資的活力與信心，削弱了經(jīng)營主體對(duì)行政執(zhí)法的信賴度。對(duì)于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成而言，這類行為所帶來的執(zhí)法失序現(xiàn)象制約了地區(qū)間資源的合理配置與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義勢(shì)力，不利于打造良好的營商環(huán)境。

　　違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的背后映射出的是制度的疏漏、利益的驅(qū)動(dòng)、監(jiān)督的缺位和理念的偏差。從制度層面上看，是執(zhí)法權(quán)力配置與管轄標(biāo)準(zhǔn)不明晰。《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第一百零七條規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的職責(zé)范圍與管理權(quán)限，明確了行政工作的管轄范圍僅限“本行政區(qū)域內(nèi)”。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第二十二條確立“違法行為發(fā)生地”為行政處罰的管轄原則，第二十五條第一款規(guī)定“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄”。隨著區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的增強(qiáng)，僅憑借“違法行為發(fā)生地”作為行政執(zhí)法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，難免因范圍寬泛引發(fā)執(zhí)法部門爭(zhēng)奪管轄權(quán)，為違規(guī)異地管轄的滋生提供了空間。從利益驅(qū)動(dòng)上看，執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)保障不足與罰沒收入變相回流，進(jìn)一步導(dǎo)致趨利性執(zhí)法的發(fā)生。一方面，行政機(jī)關(guān)尤其是基層執(zhí)法部門的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)存在缺口。另一方面，部分地區(qū)通過下達(dá)罰沒指標(biāo)等隱性渠道變相回流至執(zhí)法機(jī)關(guān)，將罰沒收入與人員福利、辦公經(jīng)費(fèi)、財(cái)政預(yù)算等掛鉤。這在事實(shí)上使得執(zhí)法行為極易陷入“執(zhí)法養(yǎng)人”“執(zhí)法創(chuàng)收”的怪圈。從權(quán)力制約與監(jiān)督上看，當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督體系存在短板。一方面，行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督偏重于案卷評(píng)查與復(fù)議、問責(zé)等事后方式，難以及時(shí)對(duì)執(zhí)法過程中的偏差予以糾正，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督尚不完備。另一方面，外部監(jiān)督疲軟未能形成監(jiān)督合力，異地執(zhí)法與趨利性執(zhí)法是人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督的盲區(qū)。從執(zhí)法理念上看，部分執(zhí)法人員法治觀念薄弱，將法律視為管理的工具而非服務(wù)的底線，“權(quán)力本位”思想作祟引發(fā)擴(kuò)張性執(zhí)法問題，與法治政府建設(shè)要求的核心價(jià)值嚴(yán)重背離。

　　違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法背離法治原則

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。穩(wěn)定、公平、透明的執(zhí)法行為能夠消解民營企業(yè)和企業(yè)家的政策焦慮、穩(wěn)定投資信心，進(jìn)而激發(fā)經(jīng)營的活力。然而，違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法在3個(gè)維度上背離了法治原則。

　　比例原則的調(diào)適性不足，表現(xiàn)為執(zhí)法目標(biāo)與手段的失衡。比例原則要求執(zhí)法目的與執(zhí)法手段之間滿足適當(dāng)性、必要性、均衡性。以“遠(yuǎn)洋捕撈”為代表的違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法活動(dòng)往往超出必要的限度、突破了行政管轄的邊界，執(zhí)法權(quán)演變成為達(dá)到逐利的目標(biāo)而不擇手段的工具。尤其是在涉企執(zhí)法行動(dòng)中，常常出現(xiàn)就高不就低、違規(guī)頂格處罰的裁量?jī)A向，使行政執(zhí)法落入“高投入低效能”的治理悖論，背離了“最小損害實(shí)現(xiàn)最佳效果”的比例原則內(nèi)核。

　　依法行政的制度性消解，源于執(zhí)法行為的不可預(yù)期性。依法行政的原則要求行政執(zhí)法必須在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng)，執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)出對(duì)法的安定性的維護(hù)。然而在制度運(yùn)行層面，行政執(zhí)法裁量權(quán)的膨脹與地方政策的非正式干預(yù)，使得行政執(zhí)法呈現(xiàn)出顯著的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”特征，迫使企業(yè)無法預(yù)測(cè)涉企執(zhí)法行為的制度邊界和尺度。這種不可預(yù)期性不僅削弱了法律法規(guī)的指引功能，更催生了經(jīng)營主體對(duì)執(zhí)法公正性與透明度的懷疑。

　　程序正義的合法性危機(jī)，表現(xiàn)為執(zhí)法行為的程序空轉(zhuǎn)。正當(dāng)程序原則要求行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵守法定程序，符合公開、公平、透明的要求。違規(guī)異地執(zhí)法常常伴隨著管轄擴(kuò)張、程序跳躍等行為，有些執(zhí)法機(jī)關(guān)未能履行跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作溝通，即采取針對(duì)人身或財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施。趨利性執(zhí)法為增加罰沒收入存在簡(jiǎn)化流程、恣意裁量等問題，這類行為帶來的程序空轉(zhuǎn)與人權(quán)保障、合法權(quán)益保護(hù)需要不符。

　　完善制度規(guī)制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法行為

　　為了打造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，依法有效平等保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益，國家各部門已經(jīng)著手規(guī)制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法行為。公安機(jī)關(guān)先后出臺(tái)異地辦案協(xié)作“六個(gè)嚴(yán)禁”、禁止逐利執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”等制度，最高檢開展“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》，其中規(guī)定“不得違法開展異地執(zhí)法或?qū)嵭挟惖毓茌牐婪ǚ乐购图m正逐利性執(zhí)法司法活動(dòng)”。為了有效應(yīng)對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的治理困境，需要從權(quán)力配置運(yùn)行、執(zhí)法理念更新、行政執(zhí)法監(jiān)督3個(gè)維度形成治理閉環(huán)。

　　明確執(zhí)法管轄邊界，完善權(quán)力配置運(yùn)行。治理的關(guān)鍵在治權(quán)。盡管《憲法》第一百零七條明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府的職權(quán)范圍，但是違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的根源仍在于執(zhí)法管轄的邊界模糊與權(quán)力濫用，可以采取以下措施予以廓清：首先，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)限的細(xì)化，對(duì)《行政處罰法》第二十二條、第二十五條所確立的管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋，嘗試根據(jù)不同企業(yè)的經(jīng)營范圍和事項(xiàng)細(xì)分管轄權(quán)限。其次，執(zhí)法權(quán)限清單化，以負(fù)面清單的形式明確禁止跨區(qū)域執(zhí)法的事項(xiàng)范圍。最后，建立健全行政執(zhí)法異地協(xié)作機(jī)制，完善執(zhí)法審批與平臺(tái)備案、及時(shí)溝通執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)和措施。

　　優(yōu)化行政執(zhí)法理念，斬?cái)噙`規(guī)逐利鏈條。更新執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”的觀念轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的靈活性與人性化，加快向服務(wù)型執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政收支兩條線。一方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)保障的全覆蓋。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)罰沒收入全額上交統(tǒng)一管理，將執(zhí)法質(zhì)量作為執(zhí)法部門考核的重要指標(biāo)，從根源處斬?cái)嗖块T利益與罰沒收入之間可能存在的關(guān)聯(lián)。

　　健全執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督，數(shù)字賦能程序規(guī)范。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“防止和糾正利用行政、刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛”。首先，制定行政執(zhí)法相關(guān)的監(jiān)督條例，從權(quán)力監(jiān)督的維度遏制違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的發(fā)生。其次，開展涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)監(jiān)督，以對(duì)企業(yè)和企業(yè)家最低影響為目標(biāo)創(chuàng)新執(zhí)法方式，構(gòu)建影響評(píng)估制度，及時(shí)研判可能發(fā)生的不當(dāng)執(zhí)法行為，將行政執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化。最后，數(shù)字賦能行政執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，通過構(gòu)建全流程執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)引入對(duì)不當(dāng)或違規(guī)執(zhí)法行為全過程的自動(dòng)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化過程控制。建立行政執(zhí)法全國統(tǒng)一平臺(tái)，嚴(yán)格落實(shí)異地執(zhí)法的平臺(tái)程序?qū)徟鰪?qiáng)對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的事前預(yù)防。

　　違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的亂象不僅損害民營企業(yè)的切身利益，更會(huì)消減執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。為營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境，執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)做好市場(chǎng)秩序的“守夜人”，更要發(fā)揮好民營企業(yè)發(fā)展的“服務(wù)者”身份。盡管一系列防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法的規(guī)定舉措已初見成效，但根除執(zhí)法失序的積弊仍需久久為功，既要通過制度創(chuàng)新扎緊權(quán)力籠子、斬?cái)鄨?zhí)法逐利鏈條，也要借助技術(shù)手段提升執(zhí)法活動(dòng)的透明度，將法治理念貫穿執(zhí)法活動(dòng)的始終。