作者：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院研究員 人口與發(fā)展研究中心教授 楊菊華

　　十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要在“幼有所育、學(xué)有所教”方面不斷取得新進(jìn)展。建構(gòu)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的重要支撐，是滿足廣大女性對(duì)美好生活需求的重要舉措。托育服務(wù)體系建構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前尚處于探索階段。只有明確并做好“四個(gè)服務(wù)”（為誰(shuí)服務(wù)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)、服務(wù)什么、怎么服務(wù)），才能有效避免資源浪費(fèi)，降低建設(shè)成本，構(gòu)建具有中國(guó)特色的福利性、公益性、市場(chǎng)化運(yùn)作與家庭照料相結(jié)合的服務(wù)體系。具體而言，需求側(cè)關(guān)照“為誰(shuí)服務(wù)”，明確以多大年齡的嬰幼兒為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，確保適度的服務(wù)規(guī)模和針對(duì)性的服務(wù)內(nèi)容。供給側(cè)回應(yīng)“誰(shuí)來(lái)服務(wù)”，形成“政府主導(dǎo)做示范，市場(chǎng)主體擴(kuò)覆蓋，社會(huì)補(bǔ)充促便捷，家庭核心保基本，社區(qū)依托搭平臺(tái)”的多元一體、立體分層、性質(zhì)多樣的服務(wù)格局。供需匹配落實(shí)“服務(wù)什么”“怎么服務(wù)”，明確以基于年齡差異的一體化的保教融合服務(wù)為核心內(nèi)容，發(fā)展全托、半托、臨托、“鄰?fù)小钡然パa(bǔ)多樣的服務(wù)模式，提供安全、健康的托育服務(wù)，滿足差異化的托育需求。

　　目前，3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)嚴(yán)重不足，托育服務(wù)已成為當(dāng)下剛性、迫切和重大的民生需求。十九大報(bào)告將“幼有所育”作為補(bǔ)齊民生短板的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要在“幼有所育、學(xué)有所教”等方面不斷取得新進(jìn)展。托育服務(wù)體系的建構(gòu)和服務(wù)提供正是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要支撐，也是滿足廣大女性對(duì)美好生活需求的重要舉措。但是，體系建構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及組織架構(gòu)，法律法規(guī)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)人才，財(cái)物保障和社會(huì)氛圍等多個(gè)環(huán)節(jié)，因此，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，重視整體謀劃，認(rèn)識(shí)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性至關(guān)重要。為此，我們建議，在托育服務(wù)體系建構(gòu)的探索階段，必須厘清為誰(shuí)服務(wù)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)、服務(wù)什么、怎么服務(wù)；只有做好這“四個(gè)服務(wù)”（見(jiàn)圖1），“幼有所育”的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

　　圖1 “幼有所育”的四個(gè)關(guān)鍵要素

　　一、“為誰(shuí)服務(wù)”：明確服務(wù)體系的服務(wù)對(duì)象

　　“為誰(shuí)服務(wù)”是需求側(cè)的問(wèn)題，是服務(wù)體系建構(gòu)的前提條件。需求、服務(wù)與體系之間相互關(guān)聯(lián)，彼此共生。沒(méi)有需求，就無(wú)需體系的建構(gòu)；沒(méi)有服務(wù)，需求就得不到滿足；沒(méi)有有效的體系運(yùn)作，服務(wù)就難以持續(xù)發(fā)展。

　　第一，把握需求現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)變動(dòng)態(tài)勢(shì)。微觀訴求決定服務(wù)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，宏觀需求決定服務(wù)規(guī)模。必須通過(guò)各類數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)把握托育服務(wù)需求總量和結(jié)構(gòu)特征。全面兩孩政策環(huán)境下，嬰幼兒目前的存量、未來(lái)的增量、總量分別是多少？未來(lái)3年、5年、10年、20年內(nèi)，潛在的和有真實(shí)需求的嬰幼兒數(shù)量怎樣變動(dòng)？有多少需要社會(huì)服務(wù)、多少傾向于家庭照料？需要社會(huì)服務(wù)的人群究竟需要怎樣的服務(wù)？不同年齡（如：1歲、1歲半、2歲等）、不同地區(qū)嬰幼兒的服務(wù)需求是否有別？綜合年齡、時(shí)間和地區(qū)維度，對(duì)未來(lái)托育需求進(jìn)行多情境預(yù)測(cè)，精準(zhǔn)掌握現(xiàn)在和未來(lái)的需求特征。

　　第二，分析供需矛盾。把握當(dāng)前托育服務(wù)供給現(xiàn)狀，評(píng)估服務(wù)供需匹配狀況。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有托育服務(wù)機(jī)構(gòu)類型與規(guī)模的調(diào)查和系統(tǒng)分析，了解其生存狀態(tài)與主要困境；從托育數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及人群差異視角出發(fā)，厘清托育服務(wù)供需缺口大小、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡狀況，對(duì)供需矛盾做到心中有數(shù)。

　　第三，了解服務(wù)對(duì)象。托育服務(wù)的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象無(wú)疑是3歲以下嬰幼兒。一方面，嬰幼兒生活自理能力缺乏且表達(dá)能力不足，家長(zhǎng)對(duì)社會(huì)托育機(jī)構(gòu)的安全性、可信性顧慮重重；另一方面，家長(zhǎng)又十分需要社會(huì)化服務(wù)。須在設(shè)計(jì)上考慮周全，在監(jiān)管上落實(shí)到位，在服務(wù)上科學(xué)規(guī)范，在人員上專業(yè)耐心，確保托育服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)提供具有針對(duì)性，以優(yōu)質(zhì)內(nèi)容和合理結(jié)構(gòu)提升家長(zhǎng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的信任度。

　　二、“誰(shuí)來(lái)服務(wù)”：明確服務(wù)體系的提供主體

　　“誰(shuí)來(lái)服務(wù)”是供給側(cè)的問(wèn)題，是托育服務(wù)體系建構(gòu)的關(guān)鍵點(diǎn)。必須堅(jiān)持多渠道發(fā)展的方針，聯(lián)合多個(gè)主體，整合多途資源，為“幼有所育”創(chuàng)造更好更優(yōu)的條件。服務(wù)提供主體的未來(lái)發(fā)展方向應(yīng)是，“以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為主體、以社會(huì)為補(bǔ)充、以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托”的多元一體、立體分層、性質(zhì)多樣、靈活便捷的格局，滿足多樣化的托育需求。

　　第一，政府主導(dǎo)做示范。具體就“服務(wù)”而言，政府一是“服務(wù)者”，以普惠性機(jī)構(gòu)兜底托育服務(wù)；二是“組織者”，統(tǒng)籌不同服務(wù)主體協(xié)同發(fā)展；三是“監(jiān)督者”，督促各主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；四是“引領(lǐng)者”，建立示范園所，引導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)發(fā)展。政府在體系構(gòu)建過(guò)程中還須做好頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃工作，保障服務(wù)體系“發(fā)展有方向，法律有支撐，主管有部門(mén)，人財(cái)物有保障，監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)有質(zhì)量”。

　　第二，市場(chǎng)主體擴(kuò)覆蓋。在政府引領(lǐng)下，托育服務(wù)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化，以“供需關(guān)系”調(diào)節(jié)托育服務(wù)供給，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)體系活力、優(yōu)化服務(wù)。市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)多樣，既可是保教融合的綜合性機(jī)構(gòu)，也可是專注不同領(lǐng)域、針對(duì)不同興趣的特色機(jī)構(gòu)；服務(wù)機(jī)構(gòu)類型多元，既可是正規(guī)托育機(jī)構(gòu)，也可是早教機(jī)構(gòu)、單位托育服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)室、家庭“鄰?fù)小被蛏鐓^(qū)托育點(diǎn)等。市場(chǎng)化的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)良性、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既有專業(yè)性，也有差異化，有助于擴(kuò)大體系覆蓋范圍。

　　第三，社會(huì)補(bǔ)充促便捷。發(fā)揮社會(huì)組織尤其是企事業(yè)單位的力量，補(bǔ)充機(jī)構(gòu)托育服務(wù)的不足。稅務(wù)部門(mén)針對(duì)自行提供托育服務(wù)的單位實(shí)行稅收優(yōu)惠，把托育服務(wù)的支出作為職工福利費(fèi)納入稅前項(xiàng)目。社會(huì)組織和企事業(yè)單位可通過(guò)新建、租賃、合作等形式提供托育服務(wù)：一是自建自營(yíng)，在工作場(chǎng)所建立托兒所/托育室，便于親子交流和嬰幼兒照料，也可讓家長(zhǎng)更為放心；二是企社聯(lián)合，企業(yè)提供硬件設(shè)施，社會(huì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)；三是無(wú)條件的企業(yè)與社區(qū)聯(lián)合，企業(yè)出資、社區(qū)經(jīng)辦，提供嬰幼兒照料服務(wù)。

　　第四，家庭核心保基本。家庭始終是最主要的嬰幼兒照料主體和中心場(chǎng)域，必然也是托育服務(wù)體系的核心基礎(chǔ)。因種種原因，家長(zhǎng)多不放心將（2歲以下）嬰幼兒送往機(jī)構(gòu)照料；即便想送，現(xiàn)在也無(wú)處可送。資料顯示，八成孩子在3歲前白天主要由祖輩照顧。因此，應(yīng)將隔代照料納入服務(wù)體系中，給予照料者一定的補(bǔ)貼，通過(guò)肯定照料者角色、認(rèn)可其照料價(jià)值，使這種服務(wù)模式走向制度化和規(guī)范化，豐富托育服務(wù)體系的供給主體，分擔(dān)國(guó)家責(zé)任、降低社會(huì)服務(wù)供給成本，形成讓家長(zhǎng)放心、省心、安心的兜底照料機(jī)制。

　　第五，社區(qū)依托搭平臺(tái)。社區(qū)具有“行政”“自治”雙重身份，是連接家庭與社會(huì)/政府的橋梁。以社區(qū)為平臺(tái)，吸納多方力量，可有效推動(dòng)托育服務(wù)的發(fā)展。就托育服務(wù)而言，社區(qū)也具有雙重身份。一是作為公立私營(yíng)托育服務(wù)的主要落腳點(diǎn)，社區(qū)只需做好相應(yīng)的配套服務(wù)，具體服務(wù)既可由托育機(jī)構(gòu)提供，亦可由社會(huì)組織提供；服務(wù)形式既可是日托，也可是半日托或喘息式。二是作為居家服務(wù)提供者，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)可為家庭育兒提供協(xié)助性服務(wù)，比如指派專業(yè)人員上門(mén)為嬰幼兒提供專業(yè)化、菜單式或組合式的服務(wù)；這可是亟需式的，也可是常規(guī)性或常態(tài)化的，從而滿足社區(qū)內(nèi)部不同家庭的托育需求。

　　三、“服務(wù)什么”：明確服務(wù)體系的核心內(nèi)容

　　“服務(wù)什么”是供需匹配問(wèn)題，是滿足托育服務(wù)需求的核心。保育和教育是嬰幼兒托育服務(wù)的基本內(nèi)容。保育重在生活看護(hù)，教育重在教學(xué)活動(dòng)，但二者也有交叉重合。未來(lái)我國(guó)托育服務(wù)體系應(yīng)在注重年齡差異基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)保教合一、保教融合。

　　第一，提供差異化保育服務(wù)。保育是托育機(jī)構(gòu)最主要的服務(wù)內(nèi)容，3歲以下嬰幼兒處于人生的起始階段，需要細(xì)致照料和關(guān)愛(ài)。不過(guò)，嬰幼兒發(fā)育很快，0-1歲、1-2歲、2-3歲之間的差別各不相同，須基于年齡差異及其特征，為不同發(fā)展階段的嬰幼兒提供有差別的日常生活料理、衛(wèi)生習(xí)慣養(yǎng)成、安全保健保障、身體健康發(fā)育等服務(wù)，保障每個(gè)嬰幼兒都可健康成長(zhǎng)。

　　第二，注重保教融合。保育是所有嬰幼兒的基本需求，但亦要寓教于保，保教結(jié)合。隨著年歲的增長(zhǎng)，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)注意在“教”方面進(jìn)行適度調(diào)整：1歲以內(nèi)的孩子必然以保育為主；1-2歲的孩子仍以保育為主，但需適當(dāng)增加教育內(nèi)容；2歲以上的孩子則需保育和教育并重。特別是2歲半后，孩子自理能力和表達(dá)能力增強(qiáng)，學(xué)習(xí)和模仿能力也迅速提升，應(yīng)增加學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、興趣培養(yǎng)等活動(dòng)，開(kāi)拓思維、增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。

　　第三，關(guān)注幼兒長(zhǎng)期發(fā)展。嬰幼兒階段是個(gè)體社會(huì)化的起始點(diǎn)，表達(dá)能力雖然有限，但日常潛移默化的影響對(duì)個(gè)體人格發(fā)展和品行塑造至關(guān)重要。在基本保教服務(wù)基礎(chǔ)上，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)致力營(yíng)造健康、積極、向上的社會(huì)化環(huán)境，讓他們?cè)谕殛P(guān)系的建立、日常活動(dòng)的完成過(guò)程中獲得歸屬感、安全感、穩(wěn)定感和幸福感，促進(jìn)他們的身心健康發(fā)展。

　　四、“怎么服務(wù)”：明確服務(wù)體系的主要模式

　　“怎么服務(wù)”也是供需匹配問(wèn)題，是服務(wù)的具體呈現(xiàn)形式，也是實(shí)現(xiàn)嬰幼兒福利最大化的基礎(chǔ)。供需若得到有效匹配，嬰幼兒可享受所需的服務(wù)，服務(wù)提供主體可收獲經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，各取所需，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“托育服務(wù)紅利”。供需匹配要求所有服務(wù)主體都必須以家庭需求和日常運(yùn)營(yíng)結(jié)合為基準(zhǔn)，提供多樣化的服務(wù)模式，包括幼兒園正式向下延伸招收2歲、1歲半甚至1歲嬰幼兒入托。總體上看，目前全托、半托、臨托、“鄰?fù)小钡榷喾N社會(huì)服務(wù)模式并存，互相補(bǔ)充。

　　第一，全日制托育服務(wù)。全托可為有需求的家庭，特別是雙職工且缺乏代際支持的家庭提供全天侯的嬰幼兒保教服務(wù)。既可是寄宿制托兒形式，實(shí)行“月托”“半月托”“周托”，孩子周末回家；也可是“日托”，孩子白天入托，晚上回家。

　　第二，半日制托育服務(wù)。半托依據(jù)家庭需求兼顧家庭照料特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“家庭+機(jī)構(gòu)”照料組合，為部分家庭供半日托服務(wù)。若父母一方工作時(shí)間較靈活，或有隔代照料支持，嬰幼兒只需在托兒所接受半天保教服務(wù)。這既可緩解家庭照顧負(fù)擔(dān)，滿足家庭對(duì)專業(yè)化保教服務(wù)的需求，也有利于父母與孩子建立最直接的情感聯(lián)系，滿足孩子安全感的需要。

　　第三，臨時(shí)托管服務(wù)。臨托可為部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服務(wù)，形式多樣。一是以社區(qū)為平臺(tái)的服務(wù)中心，提供臨時(shí)計(jì)時(shí)托管、假期托管、喘息服務(wù)、課后托管等形式多樣的服務(wù)；二是單位托兒所提供的靈活服務(wù)，可解決職工孩子的臨時(shí)托管問(wèn)題。臨托服務(wù)既可由專門(mén)的工作人員提供，也可由有經(jīng)驗(yàn)和由愛(ài)心的志愿者提供。臨托可及便捷，“因地制宜”，具有“隨時(shí)隨地”性，是家庭育兒的有效補(bǔ)充。

　　第四，家庭“鄰?fù)小狈?wù)。“鄰?fù)小笨蔀閶胗變禾峁┌残摹⑹孢m的環(huán)境，滿足孩子自由成長(zhǎng)的需要。該模式源于瑞士、挪威的“日間媽媽”，現(xiàn)在在美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本等國(guó)已較為完善，對(duì)家庭托兒所的建立、保育員資格的審查、場(chǎng)地安全性的評(píng)估等都有明確標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)一些年輕媽媽也開(kāi)始發(fā)起這類服務(wù)。“鄰?fù)小毙《?jīng)濟(jì)實(shí)惠，靈活便捷；若管理得善，則孩子安全、家長(zhǎng)安心。

　　服務(wù)體系的系統(tǒng)性和保教的雙重性決定了托育服務(wù)體系建構(gòu)的復(fù)雜性和艱巨性。在體系發(fā)展初期，明確服務(wù)對(duì)象，確立服務(wù)主體，完善服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)模式等，既有助于避免體系建構(gòu)過(guò)程中的資源浪費(fèi)，降低體系建設(shè)成本，也有助于推動(dòng)具有中國(guó)特色的福利性、公益性、市場(chǎng)化運(yùn)作與家庭照料相結(jié)合的服務(wù)體系的可持續(xù)性運(yùn)作。體系的良性運(yùn)行有助于規(guī)范保教融合的服務(wù)內(nèi)容，完善配套措施，為嬰幼兒提供更好的服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“幼有所育”。