作者：中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員 黃石松

　　我們每個人都與社區有著密切聯系。通俗而言，我們退休前是單位人，退休后是社區人。在中國特色社會建設體制下，街道辦事處是城市最基層的政府派出機構，社區是基本的社會建設單元，街道辦事處在法律、政策的貫徹落實和老齡工作組織實施上起到承上啟下、連接供需的作用，是“關節點”也是“關鍵點”。當前，隨著城鎮化的推進和創新社會治理體制的實施，城鄉社區治理朝著多樣化和精細化方向發展，需要更好地調動街道辦事處這個“關節點”的積極性和創造性，充分發揮社區作用，避免法規、政策、基本保障制度等的貫徹落實出現上下不通、橫向不暢、政策空轉的現象。當前，社區的作用有待進一步發揮，街道養老服務仍存在一定問題，一些空巢老人上當受騙、受虐維權困難等現象時有發生，基層工作也反襯出政策設計中的一些問題。

　　第一，街道老齡工作目標不夠明確，缺乏積極性和主動性。當前街道的老齡工作，主要停留在“上面給什么政策就做什么工作”“上面提什么要求就做到什么程度”“市區給多少錢就辦多少事”的狀態，一定程度上缺乏統籌的規劃和中長期的計劃。對哪些是作為政府應保必保的基本公共服務“必選動作”，哪些是可以整合本轄區資源，通過市場機制和社會參與機制來解決的“自選動作”，認識還存在一定模糊。同時，由于缺乏剛性的預期目標和措施安排以及公共參與機制，社區居民和老人也沒有明確的預期，加之基層工作事雜人少，使得街道老齡工作仍有不少提升空間。

　　第二，街道老齡工作受制于部門行政切割，協調難度大。政策的不配套、部門之間的掣肘主要體現在街道和社區層面，體現在“最后一公里”。一方面，社區嵌入式養老機構最貼近人民群眾的需求，但其選址又須經規劃、用地、消防、園林綠化等多部門審批，街道辦常常處于“到處求人”的境地。另一方面，由于中心城區特別是老舊小區，資源匱乏，場地條件限制較多，街道從利益本能出發，可能會把適合養老設施建設的房產用于經營性出租，而為了完成市區交給的養老設施建設的任務，選擇一些條件較差的處所，導致養老設施建設“先天不足”。

　　第三，基礎性工作需要多方面支持和整體統籌，才能同步推進。比如，老人及其家庭基礎數據庫的建立，是開展老人分類保障的前提，但建立這樣的數據庫需要市區政府統計管理部門支持，老人健康狀況評估有賴于衛健部門的支持，而老人居家安全系統的建設和監管有賴于公安部門的支持。總之，建立數據庫是個系統工程，數據采集工作量大、工作周期長，各街道的情況差別也很大，需要投入大量人力物力，如果僅僅依靠街道開展這項工作，顯然力不從心。而如果把數據庫的建立和精準分類放在區一級，將數據的維護、更新等動態管理工作依然放到街道，就可以形成上下有機銜接。

　　第四，政策和資金的統籌力度不夠，影響集中力量辦實事。近年來，老舊小區的改造、抗震加固、建筑節能、市政設施修復、停車設施建設等很多方面都有財政資金支持，但由于項目和資金分屬不同的部門和渠道，“買醬油的不能打醋”，存在多頭施工、多次動員的現狀，有一定問題。目前各職能部門管分錢、分項目，街道社區被動組織、動員的行政運作方式，導致不能集中力量形成合力。

　　以上問題，直接反映出養老供給方式的改革問題，也從側面反映出社會建設體制改革的一些問題。習近平總書記指出，要堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，推動老齡事業全面協調可持續發展。街道是城市社會建設的關節點，創新社區治理模式、夯實養老服務體系的基礎迫在眉睫。為此，應從以下幾個方面著力。

　　首先，科學界定基層政府在養老服務體系建設中的職責。在這方面，北京市的經驗可供借鑒。北京市提出“街道吹哨、部門報到”的治理模式，嘗試給街道一定的自主權，建立起街道和國土規劃、住建、市政、交通、消防等職能部門的協作機制。具體到為老服務上，采取在市區規劃部門指導下，編制基于街道的控制性詳細規劃和城市空間設計導則，只要是控制性詳規確定的項目和內容，便采用由街道采取報備的形式。對涉老公共設施的選址和建設，由街道及社區作為實施主體，各職能部門參與指導，完善各項前置審批、簡化流程，先“把飯做熟”，再向社會公開招標，確定公辦民營單位，事后負責組織監督、考核、驗收。

　　其次，準確把握在養老服務體系建設中政府與市場的關系。對老年人進行分級分類保障、精準施策。北京市明確將保障對象分為：托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體、一般保障群體，分類施策，各項工作均走在了全國的前列。在今后的養老服務體系建設中，應結合具體國情，集中財力解決好“兜底人群”的剛性需求；在此基礎上，建立以市場形成價格為主的養老服務收費管理辦法，量力而行給予“夾心層”相應補貼，明確補貼對象、補貼范圍、補貼標準、補貼方式，并對社會公開；長期而言，要逐步建立公正公平、公開透明的可持續財政投入機制。

　　再次，正確處理在養老服務體系建設中政府與社會的關系。充分調動非政府組織、志愿者、慈善組織等各方面的社會資源，在社會組織的登記、備案、監管等方面，給予街道更大的自主權，同時進一步加大政府購買服務的力度，研究制定社會企業的準入、資格認證，多方面扶持、規范社會企業的發展。

　　最后，建立老齡工作的公眾參與機制。老齡工作的對象是老人，需求的主體也是老人，老人的參與能在一定程度上解決退休老人被邊緣化等問題，可謂一舉多得。建立街道老齡工作的評價機制，完善公眾參與科學決策、民主監督的機制，保證老人和家庭對轄區為老工作重大決策、養老工作績效評價的參與，實現精治、共治、法治，夯實社會長治久安的基礎。