作者：袁康（武漢大學法學院教授）

　　金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。當前我國金融體系建設取得了突出成績，但也存在諸多問題與挑戰。金融風險隱患較多、服務實體經濟質效不高、監管和治理能力薄弱等現象制約著金融功能有效發揮，也阻礙了金融強國建設進程。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出“制定金融法”的改革要求。我們要遵循法治思維和法治方法，加強頂層設計，構建更具全局性、系統性和適應性的金融法律基礎制度，為我國金融體系理順體制機制、破除沉疴亂象提供有力保障。

　　深入理解制定金融法的時代意義

　　伴隨著中國金融市場的不斷發展，我國立足本土實際和借鑒域外經驗，制定和實施了一大批金融法律制度。《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《證券法》《保險法》《期貨法》等法律構建了我國金融法律體系的基礎和底座，為我國金融市場的探索和發展提供了制度保障。然而，金融深化和金融創新的持續推進，使得我國金融體系的結構和風險發生了深刻改變，新型金融市場主體、工具和交易模式的興起使得傳統金融法制難以有效應對。分業經營、分業監管的思維下按照金融業別分散立法的模式，客觀上形成了差異化的監管權力和規制路徑，難以解決跨業合作和工具嵌套等帶來的規制真空和漏洞問題。融資約束下市場自發形成的創新交易結構以及數字技術應用催生的新型金融模式，也超越了傳統金融立法的規制范圍。在某種意義上，缺乏適應性的傳統金融立法已難以適應當前金融體系的發展變化，亟須完成自身進化。

　　當前，金融體系需要法制變革。急劇變化的經濟環境和日益激烈的全球競爭，使我國金融市場面臨復雜的風險狀況，各種矛盾和問題相互交織影響。債務違約頻發、金融機構爆雷、區域性和行業性風險事件爆發，使投資者和金融消費者利益受到威脅，金融穩定面臨嚴峻的考驗。提升抗風險能力，守住不發生系統性風險的底線，成為金融行業當前最重要的任務。資金在金融體系空轉、對實體經濟支持力度不足，資金資源配置質效不理想、金融功能發揮不順暢，市場信心不足，也是當前金融改革要直面的難題。碎片化的金融立法和修法難以完全解決這些復雜的問題，有必要站在全局高度重構金融法制體系，從根本上打破我國金融體系固有利益格局，以更為系統性的金融法制支撐金融體系改革。

　　制定金融法可以彌補金融法律制度供給不足，以更加全局的視野、更加系統的思維和更具適應性的制度，重塑金融法制體系的頂層設計，可以在一定程度上消除過去條塊分割的分散式金融立法所導致的制度真空和套利空間，回應金融市場創新發展所帶來的新變化和新風險，協調金融穩定和金融發展的制度目標和調整手段，統合不同類型的金融主體、工具和交易的規制思路和標準，從而為金融法制體系確立一個統一的制度基準，從整體上強化金融體系運行的制度保障。

　　準確把握制定金融法的任務目標

　　制定金融法的根本目標在于，以系統性的制度建設為金融體制改革提供保障。持續深化金融體制改革、加快構建中國特色現代金融體系，可以為國家繁榮富強和民族復興偉業注入強大動力。金融體制改革必須在法治軌道下推進，重大改革須于法有據，改革成果也要通過上升為法律制度加以確認和鞏固。只有加強金融法制建設，才能保障金融體制改革的有序推進和金融體系的高質量發展。當前，我國制定更高站位、更具全局性和系統性的金融法，可有效統合已有的金融法律法規，進一步完善我國金融法律體系，為金融體制改革和金融強國建設提供更好的制度供給。

　　制定金融法的直接目標在于，形成一部金融領域的基本法。長期以來，我國金融立法實踐偏重于就具體領域和具體問題，由不同部門主導和推動出臺相關法律法規。因此，法律位階較低的部門規章在金融法律制度體系中占比較大，成為金融法的主要淵源，這是基礎性立法不足所造成的客觀結果。一方面，部門規章制定程序相對簡單，容易引發對其穩定性和科學性的質疑；另一方面，部門規章的制定更容易受到監管俘獲等因素影響，可能存在合理性和公平性的缺陷。不同金融業別、不同金融市場主體、不同金融工具結構和不同金融交易模式，其實存在較大區別甚至根本性差異，試圖制定一部包羅萬象的金融法典也許并不現實。但是，按照“提取公因式”的思路充分提煉金融體系的核心價值和原則，明確金融市場運行的一般規則，制定一部能夠適用于整個金融行業且具有普遍約束力的基礎性法律，是完全可行的。由此，可以統合協調不同業別的金融法律制度，有效彌合因制度真空和漏洞所導致的規制失靈，從而有效規范金融體系運行。

　　系統謀劃制定金融法的內容體系

　　作為金融領域的基本法，金融法的功能不在于明確金融市場主體開展特定金融活動的細化規則，而是要構建金融體系制度的四梁八柱，以相對概括性、根本性和系統性的制度框架，為金融領域特別法、行政法規和部門規章的規定提供示范性、指引性的制度依據，為金融市場主體參與金融活動提供價值指引和規則遵循。基于此，金融法的制定需要根據其定位和目標，科學合理地設計其內容體系，以實現與現有金融法律體系的有機統一。

　　首先，要與現有金融法律制度相協調。金融法律的立改廢釋有其內在規律與邏輯，我國長期的金融立法實踐積累了一批已經生效且正在發揮重要作用的金融法律。目前，《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》修改正在征求意見，《金融穩定法》也已在審議進程之中。應充分考慮金融法與上述法律的定位差異，合理安排其條文內容。可以按照“通則”的定位，在金融市場活動的基本原則、金融主體的資格與權利義務、金融工具發行與交易、金融監管與調控、金融業發展與安全等方面形成一般性規則，將所有金融活動納入法律規制范疇，并結合現有法律制度合理安排其詳略重點。

　　其次，要突出對金融體制改革成果的確認。我國金融體制改革取得了一系列的改革成果，需要立法予以確認和鞏固。以金融監管體制改革為例，黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機構改革方案》，要求組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，對中央和地方金融監管機構進行了相應調整，國有金融資本管理體制得以完善。這些改革成果要上升到法律層面，就需要有一部《金融監管法》對金融監管體制進行統一規定，并在該法中明確金融監管權力配置及其行使規則。

　　最后，要加強對金融創新發展的保障。制定金融法不只要遵循管制思維，還要貫徹發展思維，促進金融體系的創新發展。中央金融工作會議指出要“加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法”。在制定金融法的過程中，應重點強化金融基礎設施相關立法，彌補這一關鍵重點領域法律制度的短板。此外，還要順應數字化浪潮，鼓勵和支持金融數字化轉型，為金融科技應用和金融行業的提質增效提供制度空間。

　　（本文系國家社科基金重大項目“我國資本市場制度型開放的法律體系構建研究”（22&ZD204）階段性成果）