【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】

　　作者：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部 宋昌素

　　《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）提出，“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”，目標(biāo)是“形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”。這是我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求，將成為指導(dǎo)我們尊重自然、高效利用國(guó)土空間、實(shí)施國(guó)土空間治理，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的行動(dòng)指南。

　　在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)土空間面臨嚴(yán)峻形勢(shì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化尊重自然的意識(shí)。“十三五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就，污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善，但也需要看到，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理仍然面臨著許多困難：自然生態(tài)環(huán)境條件脆弱，不同區(qū)域先天自然條件分異明顯；國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)缺乏針對(duì)性，發(fā)展不平衡、不充分；礦產(chǎn)資源和水資源開(kāi)發(fā)加速資源消耗，生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性遭到一定破壞。黨的十九大提出要“建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。這就要求必須強(qiáng)化尊重自然的意識(shí)，如《建議》所強(qiáng)調(diào)，立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。

　　在全面梳理我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，細(xì)化區(qū)域的主體功能。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間治理一直在探索中前行。2010年，基于全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃成果，國(guó)務(wù)院制定國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照開(kāi)發(fā)方式，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)；按照開(kāi)發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。黨的十八大提出，要優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。黨的十八屆三中全會(huì)提出，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，健全國(guó)土空間用途管制制度。黨的十九大提出，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策。黨的十九屆四中全會(huì)要求，完善主體功能區(qū)制度。在各項(xiàng)政策和制度的推進(jìn)下，我國(guó)國(guó)土空間治理取得了一定成效，但是當(dāng)前仍然存在保護(hù)和開(kāi)發(fā)無(wú)序交織、區(qū)域主體功能細(xì)化不足的問(wèn)題。《建議》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，這是要求在原來(lái)主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，更加細(xì)化和優(yōu)化我國(guó)每一寸土地承擔(dān)的主體功能。

　　城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。在“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，我國(guó)形成了京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角以及成渝地區(qū)等重要的城市化地區(qū)或城市群地區(qū)。這些城市化地區(qū)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)和排頭兵，要率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮出帶動(dòng)和輻射作用。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。在“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，我國(guó)重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)包括東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅、新疆等。這些農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是確保國(guó)家糧食安全和食物安全的主陣地和主力軍，要充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，保證中國(guó)人把飯碗端在自己手里。生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。在“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局基礎(chǔ)上，具體包括三江源水源涵養(yǎng)和生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原土壤保持生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以及三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園等自然保護(hù)地。這些生態(tài)功能區(qū)是生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)、核心區(qū)，是保障國(guó)家生態(tài)安全和資源可持續(xù)利用的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，要堅(jiān)定不移實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和修復(fù)制度。

　　在充分領(lǐng)會(huì)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)上，落實(shí)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的政策措施。在城市化地區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)方面，《建議》指出，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間，這就要求城市化地區(qū)做到開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重。開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)方向是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，具體包括：推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)；深化戶(hù)籍制度改革，強(qiáng)化基本公共服務(wù)保障，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。保護(hù)則是要保護(hù)好基本農(nóng)田和生態(tài)空間，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需要。

　　在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)方面，《建議》提出，要“提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力”“支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力”，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)提出了以保護(hù)為主、以開(kāi)發(fā)為輔的要求。以保護(hù)為主，就是要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，禁止開(kāi)發(fā)基本農(nóng)田；以開(kāi)發(fā)為輔，則是深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提升農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力。具體而言，需要在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集中政策資金，加強(qiáng)科技支持和農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)力度，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，提高農(nóng)業(yè)良種化水平，建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)不能進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化和城市化開(kāi)發(fā)，因此還需完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

　　在生態(tài)功能區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)方面，《建議》提出，要“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”“支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上”。這就要求生態(tài)功能區(qū)做好生態(tài)修復(fù)和保護(hù)兩方面工作。生態(tài)修復(fù)方面，要堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理；強(qiáng)化推行河湖長(zhǎng)制和林長(zhǎng)制；科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)；實(shí)施好長(zhǎng)江十年禁漁，推行草原森林河流湖泊以自然恢復(fù)為主的休養(yǎng)生息。生態(tài)保護(hù)方面，加快構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，以生態(tài)紅線(xiàn)為主的國(guó)土空間用途管制制度；實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；完善自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)監(jiān)管制度，開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效監(jiān)測(cè)評(píng)估。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，生態(tài)功能區(qū)還應(yīng)該通過(guò)建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，以“綠水青山就是金山銀山”為行動(dòng)指南，幫助其實(shí)現(xiàn)“自我造血”和綠色發(fā)展。

　　進(jìn)入新發(fā)展階段，在構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的進(jìn)程中，必須牢固樹(shù)立底線(xiàn)思維、高線(xiàn)思維和全線(xiàn)思維。底線(xiàn)思維就是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和務(wù)實(shí)精神，需要嚴(yán)格守住保障國(guó)家糧食和食品安全的耕地紅線(xiàn)以及維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的生態(tài)紅線(xiàn)。高線(xiàn)思維是以底線(xiàn)思維為基礎(chǔ)，在處理發(fā)展和保護(hù)關(guān)系時(shí)，不僅要守住綠水青山，更要把綠水青山變成金山銀山，在高水平保護(hù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量綠色發(fā)展。全線(xiàn)思維則是堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，辯證看待問(wèn)題，通過(guò)統(tǒng)籌時(shí)間尺度和空間尺度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益統(tǒng)一協(xié)調(diào)的全線(xiàn)發(fā)展。

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】在堅(jiān)定文化自信中實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國(guó)

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】感悟“四史”內(nèi)涵與厚植“三愛(ài)”情懷相統(tǒng)一

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】著力實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平?

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】構(gòu)建新發(fā)展格局 賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】中國(guó)與世界互動(dòng)中的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】正確認(rèn)識(shí)和把握中國(guó)與世界關(guān)系的新特點(diǎn)

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化指明方向

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】扎實(shí)提高社會(huì)文明程度

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)，三個(gè)維度加強(qiáng)多層次文明對(duì)話(huà)

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)疫情防控“五大治理”

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】以“兩業(yè)”融合推動(dòng)中國(guó)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

　　【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】供需兩側(cè)統(tǒng)籌兼顧，擴(kuò)內(nèi)需形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)